（孙飞翔 李丽平 肖俊霞 李媛媛 刘金淼 温英民）台湾地区排污许可监测/检测管理经验及启示 ——以大气固定源为例

环境战略与政策研究专

2017年第27期（总第247期）

环境保护部环境与经济政策研究中心

2017年6月25日

台湾地区排污许可监测/检测管理经验及启示

——以大气固定源为例[1]

孙飞翔 李丽平 肖俊霞 李媛媛 刘金淼 温英民[2]

提要：环境监测/检测是许可证管理实施全过程，包括从申请、编写、查核到执法的重要技术支撑。台湾地区关于排污许可相关监测/检测有依据、成体系、重细节，总结特点如下：一是各相关方责任分工明晰，监测/检测责任主体为固定污染源所在的公私场所，管理、审查责任主体为直辖市、县级主管机关；二是监测/检测人员经规范认证及聘任，对环保专责人员的专业、毕业院校、工作经验（业务训练）有更高要求，并明确列出专业、毕业院校清单及工作经验（业务训练）年限通过“环保专责单位或人员设置及管理办法”做出明确规定限制；三是监测/检测社会化程度高，第三方服务贯穿全过程，涵盖企业自动监测管理、定期或抽查检测，以及政府的查核、稽查、环境监测站委托运营等，且环境检测机构以中小企业、民营机构为主；四是在“固定源设置与操作许可证管理办法”中明确监测/检测程序，监测/检测作为操作许可证的登载内容；五是制定出台“固定污染源自行或委托检测及申 管理办法”，对检测及申 行为流程做出规范，包括对象（行业、污染源）、时间、频率、 送规范等；六是制定出台“固定源空气污染物连续自动监测设施管理办法”，单独对连续自动监测做出规范，明确分批次必须采用自动监测的行业、污染源，明确各方权责，规定不同监测对象的监测频次、传输规范、保存规范等；七是“年许可排放量”和排污收费优先以监测/检测为核算依据；八是违法违规惩处优先以监测/检测结果为依据。

台湾地区经验对大陆许可证实施的启示如下：一是，监测/检测在许可证管理中要有规可依，包括在修订上位法及制定许可证条例或管理规定、监测/检测管理办法中；二是，许可证监测/检测需要有规范，并按规范执行，大陆需要在许可证制度实施中不断匹配、完善监测/检测相关政策、标准，加大重视操作规范 件在企业层面的执行落实，并重视环保专责人员能力建设；三是，许可证管理中要结合在线监测技术发展现状、行业特性、行业监管需求，加大在线监测对行业、污染源的覆盖应用及与管理部门对接，强化支撑许可证事中监管；四是，环境监测信息要向公众公开；五是，许可证管理中监测需要加强引入社会力量，在许可证申请、污染排放检测查核、委托监测运行等方面试点第三方服务并总结经验推广，使得行政人员、技术人员得以更好的各司其职、各尽其能；六是，监测/检测操作违法违规代价必须高于守法成本，规范监测/检测操作政府、企业专职人员及第三方行为。

环境监测/检测尤其是污染排放监测是许可证管理制度重要的技术支撑。许可证的申请、编写、查核、排污收费、削减量认定及交易、许可证违反认定、违反惩处都要以污染物排放情况（包括排放量、排放浓度、排放时间等）为主要依据，监测如果存在科学性、准确性、时效性及透明度的缺陷，则给弄虚作假提供了可乘之机，使依法监管企业达标排放及考核地方环境质量改善面临重重障碍。台湾地区的排污许可针对排放源设定，以排放源为登记单元，因此对排放源的排放监测/检测成为许可证管理实施全过程（从申请、编写、查核到执法）的直接支撑内容,更为强调科学性、准确性、时效性、透明度，其经验值得分析借鉴。

一、台湾地区大气固定源排污许可中监测/检测相关法规

台湾地区主管机关指定公告的固定污染源实施排污许可制度，大气固定源排污许可最顶层政策依据为台湾地区“空气污染防制法”[3]，台湾地区“行政院环保署”依据该法制定了“空气污染防制法施行细则”[4]，上述 件中对于环境监测/检测做出了各种原则性的规定，但不仅限于实施排污许可管理的固定源。

针对实施排污许可的固定源，台湾地区“行政院环保署”制定了“固定污染源设置与操作许可证管理办法”[5]，明确规定适用对象为“空气污染防制法”第二十四条第一项所述的“指定公告的固定污染源”，并对公私场所固定源 送监测/检测计划、设置监测设施及实施检测、监测/检测 送等在许可证制度框架中做出了阐述。

具体到操作层面，台湾地区依据“空气污染防制法”等上述 件，并结合其公告的各类管制与排放标准、固定源最佳可行控制技术等制定了“固定污染源自行或委托检测及申 管理办法”[6]，并分两批对应定期检测及申 的固定污染源进行了公告；制定了“固定污染源空气污染物连续自动监测设施管理办法”[7]，对各类污染物监测设施规范、排放流率监测设施规范、监测设施设置计划书等 件项目内容、传输要求等做出较为详尽的规定，并先后分三次公告了应设置连续自动监测设施及与主管机关连线的固定污染源。

在监测设施性能方面，台湾地区“行政院环保署”制定了“固定源挥发性有机物监测设施性能规范参考原则”“固定源废气燃烧塔监测设施性能规范参考原则”；在规范采样方面制定了“检查鉴定空气污染物排放状况采样设施规范”；监测/检测专责人员管理方面制定了“环境保护专责单位或人员设置及管理办法”，并对应设置空气污染防制专责单位或人员的公私场所分三个批次进行了公告。

监测/检测主要支撑排放量计算与收费，与监测/检测相关的空气污染排放收费方面制定了“空气污染防制费收费办法”；排放量计算方面制定了“固定源空气污染物排放量计算方法”。

图1 台湾地区大气固定源排污许可监测/检测相关政策 件关系构架

二、台湾地区大气固定源排污许可监测/检测管理经验

实行许可制度管理的固定源监测/检测责任主体是谁，谁来监管？监测/检测由谁来做、怎么做？数据由谁来 、怎么 、 给谁？数据怎么用？这些都是许可证制度到达操作层面之后必须深入探讨的关键点。按照上述逻辑，总结台湾地区实行许可制度管理的固定源监测/检测管理经验如下：

（一）监测/检测责任主体为固定污染源所在的公私场所，管理、审查责任主体为直辖市、县级主管机关

经台湾地区主管机关指定公告的固定污染源所在的公私场所为监测（包括固定源监测设施正常运作维护）责任主体，而直辖市、县级主管机关则为管理、审查[8]责任主体。当前，台湾地区大多数固定源已经公告采取自动监测[9]，台湾地区主管部门要求其在规定期限内完成设置自动监测设施，连续监测其操作或空气污染物排放状况，并向主管机关申请认可；监测设施要求于规定期限内完成与主管机关连线；监测或检验测定结果，应做成记录，依规定向当地主管机关（通常为直辖市、县环保局）申 [10]，[11]。

台湾地区排污许可管理的固定源检测责任主体也为固定源所在公私场所，且要求检验测定必须由取得台湾地区主管机关核发的许可证的单位或个体进行[12]。

监测设施的规格、设置、操作、检查、保养、记录及其他应遵行事项的管理办法，监测或检验测定结果的记录、申 、保存、连线作业规范、完成设置或连线期限及其他应遵行事项的管理办法，均由台湾地区主管机关（通常为“行政院环保署”）制定。

（二）监测/检测人员经规范认证及聘任

台湾地区对于监测/检测人员的认证非常规范，监测/检测人员在企业列属环保专责人员，台湾地区专门出台“环保专责单位或人员设置及管理办法”予以规范。台湾地区环保专责人员分为空气污染防制专责人员、废水处理专责人员及毒性化学物质制造、使用、贮存、运送专业技术管理人员三类；其中，空气污染防制专责人员又分为甲、乙两个级别，甲级对于人员专业、毕业院校、工作经验（业务训练）有更高要求，并明确列出专业、毕业院校清单及工作经验（业务训练）年限。对于专责单位，则明确规定其人员构成最低要求，明确业务范围。同时，对于各类违规行为的惩戒也做出明确规定。

（三）监测/检测社会化程度高，第三方服务贯穿全过程

台湾地区环境监测/检测社会化程度都比较高，既面向公私场所又面向政府（但不能同时承担位于同一行政区域的公私场所和政府相关业务），涵盖企业自动监测管理、定期或抽查检测，以及政府的查核、稽查、环境监测站委托运营等。除此以外，还会通过委托运营维护单位以外的第三独立单位执行每年一次绩效核查。环境检测机构以中小企业、民营机构为主。环境检测机构人员以大学学历为主。

（四）在“固定源设置与操作许可证管理办法”中明确监测/检测程序，监测/检测作为操作许可证的登载内容

台湾地区规定，公私场所申请固定污染源设置许可证时即须向地方或台湾地区主管机构 送专业技师签证的“空气污染防制计划”[13]，写明排放空气污染物种类、成分、浓度及排放量以及收集排放管道设施、防制设施情况等[14]，提 监测设施设置计划书；而后在申请操作许可证之时，则应写明“空气污染物排放检测计划”[15]，提 监测措施说明书，并于提 空气污染物检测 告时一并提 监测设施确认 告书。操作许可证需要明确记载监测、检测相关信息（专栏3）。

第四，对于产能变动快速的已经取得操作许可证的公私场所，要求定期记录并依规定进行空气污染排放检测和申 ，原则上每年一月、四月、七月及十月的月底前向直辖市、县主管机关申 上一季度记录；产品变动快速的，至少每半年进行一次空气污染物检测，并向直辖市、县主管机关申 [22]。

（五）制定“固定污染源自行或委托检测及申 管理办法”，规范检测行为流程

首先，台湾地区主管机关对监测项目及频次做出公告。其中，固定污染源项目公告前后分两个批次（附表1），检测频率分为三级（表1）。但主管机关认为必要时，可调整检测频率。

表1 台湾地区指定公告固定污染源检测频率分级

其次，台湾地区关于检测的流程时间有明确规定。公私场所要求在执行定期检测前5日通知当地主管机关，并于定期检测30日内将检测结果做成记录，按照规定格式填写 告书上 当地主管机关。该上 工作已自2003年7月1日起，采取 络传输方式进行，所填写的书面 告书要求妥善保存5年以备查询。检测结果经主管部门查核不全或不合规定的，地方主管部门当即通知补改，并要求30日内再次上 。

第三，台湾地区对于固定污染源型式、规模、操作条件及污染防制设施均相同的，择一定数量污染源进行检测要按照公式X=lnN四舍五入取整数计算得出，其中N为相同型号、规模、操作条件的污染源数量。

第四，台湾地区对于多源排放至同一管道的，依据多源之中高频次者对后者管道进行定期检测。

第五，台湾地区对于连续两次检测均符合排放标准，且排放浓度值低于标准值20%以上的，可以允许调整检测频次；但一经查核不符合前述规定，则调整回原检测频次。

此外，台湾地区要求采用固定源空气污染物连续自动监测的，单独执行“固定源空气污染物连续自动监测设施管理办法”。

（六）制定“固定源空气污染物连续自动监测设施管理办法”，规范连续自动监测

在台湾地区，连续自动监测已被分批次公告为多项固定源项目（物质）监测的必须采用手段（表2）。由此，台湾地区制定了“固定源空气污染物连续自动监测设施管理办法”，对连续自动监测进行规范。各方相关权责如表3所示。

表2 台湾地区主要工业行业分批建设自动连续监测(CEMS)设施情况

表3 空气污染物连续自动监测设施（CEMS）各方权责

图2 台湾地区空气污染物连续自动监测设施（CEMS）管理机关法令沿革

首先，办法中对连线设施、全幅、零点漂移、校正误差核查等均做出阐述，充分体现出对连续自动监测的科学认知和针对性。

其次，明确监测设施种类及量测项目（物质），如表2、表4所示，并对粒状污染物不透光率、气状污染物、稀释气体及排放流率监测设施安装位置、数据记录仪器、安装后性能规格及确认程序等，以及数据测频率、记录值计算、全幅设定、无效数据时间认定、无效或遗失数据处理及系统偏移校正计算等做出规定，并以附录形式详细阐述。

表4 台湾地区固定源空气污染物连续自动监测设施种类及量测项目（物质）

第三，对公告前后的监测设施上 区别对待、分别做出要求，如表5所示。

表5 台湾地区固定源空气污染物公告前后的监测设施上 要求

第四，对监测设施与地方主管机关连线及确认做出时间要求。台湾地区主管机关指定公告监测设施与地方主管机关连线的，依据不同情况分类做出规定，如表6所示。对指定公告连线设施在线数据传输频率做出规定。自2005年1月1日起，每6分钟传输粒状污染物不透光率平均数据记录值一次，每15分钟传输气状污染物平均数据记录值一次。每日监测记录要求次日上午9点前传输。每月检测记录要求于次月15日前传输。同样，对于数据类别和格式，台湾地区通过附录的形式予以规范。每日监测记录要求传输模组保留10日备查，每月监测记录要求传输模组保留30日备查。

表6 台湾地区主管机关指定公告监测设施与地方主管机关连线及确认时间要求

第五，对监测设施设置计划书、监测措施说明书、监测设施确认 告书、连线计划书及连线确认 告书等内容，以附录的形式给予统一规范，并明确审查期。公私场所提 的监测设施设置计划书等，地方主管机关要求在30日内完成审查；审查不合格的限期补充修正，期满未补正的则驳回。补正期不计入审查期限，但补正总日数不超过90天。

第六，对监测设施例行校正等记录做出 送及保存规定。要求每月十五日前以规定格式上 表7所示上月份的记录。对于监测数据记录值，要求原始数据和校正数据保留30日备查；监测设施例行校正等记录规定了2年保存期；粒状污染物不透光率六分钟平均记录值、气状污染物、稀释气体及排放流率一小时平均数据记录值保留2年备查。

表7 台湾地区固定源大气污染排放在线监测例行记录要求

第七，对监测设施准确度做出规定，要求每季度有效监测时数百分比于2005年1月1日起达到75%以上，2006年1月1日起达到85%以上。

第八，对监测简化等做出规定，如多源汇合于一管道的在混合后管道设置监测、同一源经多管道排放的择大者设置监测等。

（七）“年许可排放量”和排污收费优先以监测/检测为核算依据[24]

台湾地区在排污许可制度实施中，对于“年许可排放量”的推算依据首先以固定污染源连续自动监测设施一年以上监测资料为准；其次以试车检测 告数据，或主管机关及公私场所自行或委托执行三年以上的检测 告数据为准；再次，依次以台湾地区主管机关公告的排放系数及控制系数、国内外相关技术论 与测试数据、其他经主管机关认可的排放系数或替代计算方式为准。

而台湾地区收取空气污染防制费时，固定污染源即以空气污染排放量为依据收取，计算依据顺序如下[25]：首先是连续自动监测资料；其次是台湾地区主管机关规定的检测方法的检测结果；第三为台湾地区主管机关认可的挥发性有机物本厂系数；第四为台湾地区主管机构指定公告的空气污染物排放系数、控制效率、质量平衡计量方式；第五是台湾地区主管机关认可的其他方式。

（八）违法违规惩处优先以监测/检测结果为依据

对于监测、检测申 不实、伪造记载等行为，台湾地区在其“空气污染防制法”中做出规定，处三年以下有期徒刑、拘役或处罚金二十万以上一百万以下新台币[26]。同时，对环境检测机构违法的处罚，出台了“环境检验测定机构违反环境检验测定机构管理办法裁罚基准”，依据公