学术
作 者： 王社坤
编 辑： 汀 梓
编者按
根据“共同但有区别责任原则”，作为发展中国家，我国并不承担强制性的温室气体减排义务。但是，自2007年超越美国而成为全球最大的温室气体排放国以来，我国开始承受了越来越大的国际压力。为此，我国采取了一些行动和措施。2009年全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》；同年我国政府宣布到2020年单位GDP碳强度比2005年下降40%～45%；在“十二五”规划中，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%作为一项约束性指标也得以确立；2016年G20峰会期间，中美两国又交存了《巴黎协定》的批准书。在此背景下，我国自2010年前后开始了专门性气候变化立法的起草工作。英国的《气候变化法》是世界范围内较早颁布实施的专门性气候变化立法，也是首部明确规定温室气体减排目标的立法，对我国气候变化立法的起草具有启示作用。
一、起草背景与过程
作为岛国，英国受气候变化的影响较大。因此，英国在全球气候变化应对活动中一直比较积极，其气候变化立法也开展得较早。
英国最早涉及气候变化的立法是2000年的《财政法》以及2001年根据该法制定的有关气候变化税[1]和气候变化协议的制定法 件。[2]2003年，英国为履行欧盟的碳排放交易指令，制定了《温室气体排放交易计划规章》。2005年《京都议定书》生效，按照《议定书》的规定，英国应当承担8%的减排任务。为此，2006年英国议会通过了《气候变化与可持续能源法》，该法直接涉及气候变化的规定主要有两部分：一是有关政府温室气体 告义务的规定，二是有关碳减排目标的规定。但是该法有关气候变化的规定仅仅是原则性规定，并未对相关主体的权利义务进行具体规定。
2006年，英国著名经济学家斯特恩爵士领导编写的《斯特恩回顾：气候变化经济学》发布，该 告从经济学的角度着重论述了全球应对气候变化的紧迫性。通过对应对气候变化的行动成本的估算， 告认为将来再采取行动的成本将远高于现在就采取行动的成本，而且非常明确地表示采取多边行动的成本是最低的。“斯特恩 告”的巨大冲击波是毋庸置疑的，无论是政治界、科学界乃至草根民众对控制气候变化、应对全球变暖这一大的框架性问题基本达成一致。[3]受其影响，2006年10月英国政府宣布了制定气候变化立法的意愿。自此，英国的专门气候变化立法正式拉开帷幕，并于2008年11月经英国女王签署后生效实施。
与此同时，2008年英国还通过了新的《能源法》、《规划法》。《气候变化法》、《能源法》与《规划法》共同构成了英国能源与气候变化长期政策的基石，其中《气候变化法》又是整个气候变化政策与法律体系的核心。
二、碳减排目标和碳预算
（一）碳减排目标
《气候变化法》规定，国务大臣有义务确保2050年之前英国的碳排放量比1990年的基准水平至少降低80%。1990年的基准水平是指1990年英国的二氧化碳净排放总量，或其他受控温室气体在各自的基准年的净排放总量。根据《气候变化法》第24条的规定，受控温室气体包括二氧化碳、甲烷、氮氧化物、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫以及国务大臣指定的其他温室气体。《气候变化法》第25条规定了除二氧化碳之外的其他受控温室气体的基准年，甲烷和氮氧化物的基准年是1990年，氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫的基准年是1995年。
国务大臣可以通过制定规则的方式修改碳减排目标或改变基准年份，但是国务大臣的此项权力受到严格限制：程序方面，国务大臣制定该规则应适用肯定性立法程序，同时获得众议院和参议院的批准；实体内容方面，只有在满足下列两个条件之一时，国务大臣才可以行使上述权力：一是关于气候变化的科学知识、欧盟或国际法律与政策发生了重大变化；二是根据《气候变化法》第24条将更多的温室气体纳入减排范围，或对国际航空和海运的碳排放实施管制。
在通过制定规则的方式改变减排目标或基准年之前，国务大臣必须听取并考虑气候变化委员会的建议，必须考虑其他国家机构[5]的意见。气候变化委员会在向国务大臣提出建议的同时，应将建议副本送达其他国家机构，并以合适的方式公开该建议。其他国家机构如果在气候变化委员会送达建议副本的3个月之内未提交任何陈述，则国务大臣可以直接向议会提交规则草案。在向议会提交规则草案的同时，国务大臣必须公布一份声明，以说明其是否以及如何考虑了其他国家机构的陈述。如果规则的条款与气候变化委员会建议的条款不同，则国务大臣也必须发布一份声明，解释采取不同规定的理由。
（二）碳预算
1. 碳预算的设定
碳预算实际上是一个特定时期内英国所有温室气体的排放上限。《气候变化法》规定，国务大臣有义务以5年作为一个周期为英国设定净碳排放总量[6]限额，即碳预算，并确保该周期内英国的净碳排放总量不超过碳预算。第1个5年期起止时间为2008～2012年。
为了保障碳预算的确定性，《气候变化法》要求国务大臣必须在2009年6月1日前设定2008～2012年、2013～2017年和2018～2022年3个预算期的碳预算。2022年之后的预算应当不晚于该预算期开始前的第12年的6月30日设定。例如，2023～2027年的预算应当在2012年6月30日之前设定。同时，《气候变化法》授权国务大臣可以通过规则设定2050年之后的碳排放目标。
为保证碳预算的顺利实现，《气候变化法》还对特定年份的碳排放水平作了特别要求：包含2020年的预算期，年度碳排放量[7]比1990年的基准水平至少低26%[8]；包含2050年的预算期，年度碳排放量比1990年的基准水平至少低80%。
《气候变化法》授权国务大臣可以通过制定规则的方式，修改2020年预算期的碳预算水平，也可以修改2050年之后的预算期的碳预算水平。国务大臣行使此项权力的条件是关于气候变化的科学知识、欧盟或国际法律与政策发生了重大变化，或者更多的温室气体被纳入减排范围、对国际航空和海运的碳排放实施管制。国务大臣在设定或修改碳预算时还必须遵守一些程序限制，即国务大臣必须听取并考虑气候变化委员会的建议，必须考虑其他国家机构的意见，其具体程序要求与设定或改变碳减排目标的要求相同。
2. 碳单位使用的限制
国务大臣应当对每一个预期周期内可以计入英国净碳账户[9]的净碳单位数量进行限制。所谓净碳单位数量是指，在某一碳预算周期内计入英国净碳账户的碳单位[10]数量，减去从英国净碳账户中贷出的碳单位数量之后所剩的碳单位的数量。
2008～2012预算期中碳单位使用的限制必须在2009年6月1日之前设定，[11]随后的预算期中碳单位的使用限制必须在不晚于该周期开始之前的第18个月设定。在通过规则设定某一预算期的碳预算后，国务大臣必须向议会提交一份 告，明确该预算期内每一年英国净碳账户的指导性年度减排目标范围[12]。
3. 碳预算的调整
国务大臣可以对某个预算周期的碳预算进行调整。国务大臣可以从某一预算期的碳预算中分出一部分调整到前一个预算期；调整之后，后一个预算期的碳预算减少，而前一个预算期的碳预算则增加相应的数额。但是，调整数额不得超过后一预算期碳预算的1%。国务大臣也可以将某一预算期内超过英国净碳账户的碳预算的全部或一部分调整到后一个预算期，后一预算期的碳预算相应增加。
国务大臣对碳预算进行调整时必须征求其他国家机构的意见，并听取和考虑气候变化委员会的建议。国务大臣调整碳预算的决定，必须在前一个预算期结束之后第2年的5月31日之前作出。
4. 碳预算或预算期的改变
在设定每一预算期碳预算的最晚日期过后，国务大臣就不得撤销设定碳预算的规则。但是，当国务大臣认为当初设定碳预算的决策基础发生重大变化时，即使设定每一预算期碳预算的最晚日期已经截止，国务大臣也可以对设定碳预算的规则进行修改。预算期开始后，国务大臣也可以设定碳预算的决策基础发生重大变化为由对设定碳预算的规则进行修改，但是当预算期结束后，国务大臣就不得修改设定碳预算的规则。
为了与英国参加的任何欧盟或国际条约所规定的预算期一致，国务大臣可以改变预算期的时间跨度或改变预算期的起止时间。但是国务大臣在行使此项权力时，不得使任何期间游离于预算期之外。
5. 政策措施 告
当设定了特定预算期的碳预算后，国务大臣必须向议会提交一份 告，说明政府将采取何种措施和政策确保碳预算的实现，并明确政策措施的有效期。在 告中国务大臣还必须阐明将要采取的措施和政策会对不同经济部门产生何种影响，并概括预算期内这些政策措施对英国净碳账户中碳单位计入的潜在影响。
在行使上述职权时，国务大臣必须考虑英国国内气候变化应对行动的实际需要。所谓英国国内气候变化应对行动是指减少英国国内的受控温室气体排放[13]的行为或增加英国国内的受控温室气体消减[14]的行为。
6. 温室气体排放情况年度 告
自2008年开始，国务大臣有义务每年向议会提交一份包含下列信息的 告：[15]该年度英国每一种温室气体（无论是否列入《气候变化法》的控制范围）的排放量、消除量和净排放量，确定测量、计算排放量的方法，并说明与上年度相比的变化趋势；英国所有温室气体的总排放量、消除量和净排放量；调整后的排放量，如果国际通行的排放量计算方法发生变化需要对预算期内以前年度的排放量进行调整的话；国际航运和海运的排放量，如果其尚未纳入管制范围；该年度从英国净碳账户中记入或贷出的碳单位数量，并 告这些碳单位的数量、类型的详细情况；该年度英国的净碳账户数额；1990年英国二氧化碳净排放量，其他受控温室气体在基准年的净排放量，其他温室气体的基准排放量；[16]国务大臣应当在不晚于 告年度第2年的3月31日之前向议会提交该 告。[17]
7. 预算期最终 告
在每一个预算期结束之后第2年的5月31日之前，国务大臣必须向议会提交一份包含以下信息的 告：该预算期英国每一种温室气体的最终排放量、消除量和净排放量；该预算期从英国净碳账户中最终记入或贷出的碳单位数量，并 告这些碳单位数量和类型的详细情况；该预算期英国净碳账户的最终数额；国务大臣是否将后一预算期的碳预算调整到了该预算期，若是则还应 告具体数额；该预算期的碳预算数量，包括最初设定的数量、调整后的数量以及改变后的数量；若碳预算没有实现，[18]则应当解释没有实现的原因。如果某一预算期的排放量超过了碳预算，则国务大臣应当向议会提交一份 告说明未来将采取何种措施与政策抵销超出预算的碳排放。
8. 2050年最终 告
国务大臣应当在2052年5月31日之前，向议会提交一份包含下列信息的 告：2050年每一种受控温室气体的排放量、消除量和净排放量；2050年从英国净碳账户中记入或贷出的碳单位数量，并 告这些碳单位数量和类型的详细情况；2050年英国净碳账户的数额；2050年碳排放目标是否实现，若没有实现，解释其原因。
三、气候变化委员会
《气候变化法》创设了一个独立的专业性公共机构——气候变化委员会[19]，负责评估英国为实现2020年和2050年碳减排目标以及实现碳预算所作的努力。在英国应对气候变化的过程中，气候变化委员会发挥着至关重要的作用。
（一）气候变化委员会的组成
气候变化委员会由一名主席和5～8名委员组成。主席由国务大臣、苏格兰首相、威尔士首相和北爱尔兰的相应机构（以下简称“国家机构”）联合委任。委员由国家机构在征得主席的同意之后委任，其中可以委任一名委员为副主席。征得其他国家机构的同意后，国务大臣可以制定规则改变委员的人数。
国家机构在委任委员时，应当确保委员具备下列经验或知识：商业竞争；国内和国际层面的气候变化政策，尤其是这些政策的社会影响；气候科学或环境科学的其他分支；英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰的不同情况以及国家机构采取气候变化应对行动的能力差异；经济分析和预测；排放贸易；能源生产和供应；金融投资；技术发展和扩散。
在向国务大臣提交书面通知之后，气候变化委员会委员可以辞职。主席或副主席在向国务大臣提交书面通知之后，可以辞去主席或副主席职务。失去委员资格后，主席或副主席职务自动终止。委员有下列情形之一的，国家机构可以将其从气候变化委员会中除名：未经允许缺席气候变化委员会会议6个月以上的；破产或债务重组的；财产在苏格兰被扣押的；国家机构认为其没有能力或不适合履行作为委员的义务的。气候变化委员会必须委任1名秘书长，且需得到国家机构的批准。秘书长是气候变化委员会的雇员，气候变化委员会也可以雇佣其他人员。
气候变化委员会可以成立分委员会，分委员会的委员可以不是气候变化委员会的委员。气候变化委员会应当成立适应气候变化分委员会，该分委员会由主席和5名以下的委员组成。主席由国家机构征求气候变化委员会主席意见后委任，委员由国家机构征求分委员会主席的意见之后委任。
适应气候变化分委员会应当应气候变化委员会的要求提供涉及下列事项的建议、分析、信息或其他帮助：适应气候变化的建议； 告气候变化影响的建议； 告适应气候变化进展的建议。适应气候变化分委员会对下列政府活动进行独立审查：英国风险评估的准备，特别是评估的方法学和结论；实施适应规划的活动，识别政府活动取得较好效果的领域、在应对气候变化方面尚存缺陷的领域；政府或任何行政机关提出的与气候变化相关的主题。
气候变化委员会可以自行制定自身以及分委员会的议事规则。气候变化委员会或其分委员会的任何职务空缺、委员委任上的任何瑕疵，均不影响气候变化委员会或其分委员会所作决定的合法性。气候变化委员会必须以其认为适当的方式公布其会议记录。气候变化委员会可以授权分委员会、委员或雇员行使委员会的任何职责。
（二）气候变化委员会的职责
1. 提出有关2050年碳减排目标水平的建议
气候变化委员会应当就《气候变化法》第1条所设定的2050年减排目标是否需要修改以及如何修改提出建议。气候变化委员会在提出上述建议的同时，应当说明理由。气候变化委员会应当在2008年12月31日之前提出上述建议。在建议提交给国务大臣的同时，也应当向其他国家机构提交建议副本。在向国务大臣提交建议之后，气候变化委员会应当在适当的时间以合适的方式公开该建议。
2. 提出有关碳预算的建议
每一个预算期内，气候变化委员会应当向国务大臣提出下列建议：某一预算期的碳预算水平；要实现该碳预算需要减少的净碳排放总量，或可以计入净碳账户的碳单位的总数；交易计划覆盖范围内的经济行业的减排份额、交易计划覆盖范围外的经济行业的减排份额以及在温室气体减排方面具有特殊机会的经济行业的减排份额。
对2008～2012年、2013～2017年和2018～2022年3个预算期的建议，应当在2008年12月31日之前提出。随后预算期的建议应当在不晚于预算设定截止日期前6个月提出。此外，针对2008～2012年这一预算期，气候变化委员会还应当就该碳预算水平是否能够保障该预算期内的碳排放量比1990年的基准水平低20%，以及设定该碳预算的成本效益提出建议。[20]
3. 进展 告
自2009年开始，气候变化委员会应当每年向议会和相关立法机构提交一份 告，阐明气候变化委员会对以下事项的观点：为实现碳预算和2050年碳减排目标已经采取的措施；为实现碳预算和2050年碳减排目标还需要进一步采取的措施；碳预算和2050年碳减排目标是否可能实现。某一预算期结束之后的第2年，气候变化委员会发布的 告应当阐明该预算期的碳预算是否完成，以及所采取的减少英国受控温室气体净排放的行动。
气候变化委员会应当在2009年9月30日之前提交第一次 告。此后，除了每个预算期结束之后第2年的 告外，其他 告都应当在 告年度的6月30日之前提交。每个预算期结束之后第2年的 告应当在当年的7月15日之前提交。
针对气候变化委员会提交的进展 告中提出的观点，国务大臣必须作出回应，并向议会就此提交一份说明。国务大臣在向议会提交回应说明之前，必须征求其他国家机构对回应说明草案的意见。国务大臣提交针对气候变化委员会第一次 告的回应说明的截止时间是2010年1月15日。此后，国务大臣提交回应说明的截止时间为气候变化委员会提交 告当年的10月15日。[21]
4. 应要求提供其他建议和帮助
气候变化委员会有义务应国家机构的要求，就下列事项提供建议、分析、信息或其他帮助：《气候变化法》中国家机构的职责；《气候变化法》所设定的目标的实现状况；适应气候变化；任何其他涉及气候变化的事项。此外，应国家机构的要求，气候变化委员会还应特别就适用交易计划的活动的排放数量的限制向国家机构提供建议，并为国家机构统计温室气体排放提供帮助。
国家机构可以就气候变化委员会如何行使职责发布总体上的指导意见或指示。国务大臣可以就下列事项向气候变化委员会发布指导意见或指示：碳减排目标和碳预算的建议、2050年碳减排目标水平的建议、国际航运和海运碳排放的建议、进展 告、气候变化影响 告的建议、适应气候变化进展 告的建议。气候变化委员会在行使职责时必须考虑上述指导意见，并遵守上述指示。
四、碳交易计划
（一） 适用范围
《气候变化法》规范的温室气体交易主要是英国国内的交易，不适用于根据欧盟碳交易计划和京都三机制所进行的交易。《气候变化法》所规范的碳交易计划包括2大类：第1类是限制由温室气体组成的活动、限制直接或间接导致温室气体排放活动的计划；第2类是鼓励直接或间接导致温室气体排放减少或从大气中消除温室气体的活动的计划。
下列活动可被认为属于间接导致或有助于温室气体排放的活动：能源消费、消耗能源的原材料利用、消耗能源的原料处置（循环利用除外）、生产或供应使用过程中会直接导致或有助于温室气体排放的任何物品。《气候变化法》所规定的交易计划适用于发生在英国境内的活动，而不考虑温室气体排放、减排或清除效果的实际发生地。
《气候变化法》授权相关国家机构通过制定次级立法——规章——对温室气体排放交易计划进行规范。根据《气候变化法》的授权，英国于2010年3月专门颁布实施了《基于能源效率的碳减排承诺计划规则》。基于能源效率的碳减排承诺计划是一个强制性计划，其目的是通过提高能源效率减少大型公共和私人组织[22]的碳排放。
（二）碳交易计划的制度框架
尽管《气候变化法》并未直接规定有关碳交易计划的具体内容，而仅授权国家机构通过规章的形式对碳交易计划进行规范。但是，《气候变化法》对国家机构行使立法授权的方式进行了规定，从而勾画出了碳交易计划制度的制度框架。
1.适用交易计划的活动
识别适用交易计划的活动时应着重考虑该活动的发生地，也可以将发生在英国境内的某类活动统一纳入适用范围。同时规章还需明确规定所用的测量单位。在确定测量单位时应参考的因素包括该活动自身的特性、该活动所消耗或使用的物质、该活动所产生的物质或其他后果。此外，规章还可以对以二氧化碳当量作为单位的测量活动、测量或计算二氧化碳当量的方法进行特别规定。
2. 参与者
认定交易计划参与者的标准必须事先明确规定，规章可以授权某个特定的个人或实体负责参与者资格的认定。一般情况下，适用交易计划活动的负责人可以被识别为参与者。数个人可以被认定为一个参与者。规章还应当明确规定参与者资格终止的具体条件。
3. 容量分配与使用
限制由温室气体组成的活动、限制直接或间接导致温室气体排放活动的计划，在交易计划实施前必须首先对交易期内的容量限额进行分配。分配的方式既可以是限制交易期内的活动总数，也可以是限制交易期内可供分配的容量总数。规章必须明确规定容量分配的方法，或授权其他主体根据规章的规定确定该分配方法。同一交易期内，每一个参与者必须拥有或获得与其活动相匹配的容量。
交易期结束后，参与者可以将其剩余的容量（所分配的容量扣除实际使用的容量之后的剩余量）转入后一个交易期使用；参与者也可以将某一交易期所分配的容量转入前一个交易期使用。参与者只能将分配的容量用于交易计划所规定的目的。如果参与者不按交易计划目的使用容量，而仅仅是持有容量，则所分配的容量可被收回。
4. 证书
对于鼓励直接或间接导致温室气体排放减少或从大气中消除温室气体的活动的计划，规章必须设定每一个交易期的活动总数目标，并强制要求每一个参与者在交易期内实施特定数量的活动。证明上述活动真实存在的 件被称为证书，证书用以证明下列主体所从事的减少温室气体排放或消除温室气体的活动：申请证书的参与者自身所从事的活动、交易计划中其他参与者的活动、被规章准许获得证书的第三方主体的活动。
每一个交易期结束后，每一个参与者都应当拥有足够的证书，以履行其在交易计划中被确定的义务。证书具有有效期。如果参与者不按交易计划目的使用证书，而仅仅是持有证书，则所获得的证书可被撤销。
5. 信用
所谓信用是指所减少的单位数量的温室气体或从大气中所消除的单位数量的温室气体。在交易期内参与者可以用所获得的信用抵销其活动所消耗的容量。
如果规章对交易期内的容量进行了分配，则规章必须为交易期内所分配的容量总数进行限制。每一个参与者必须获得足够的信用以抵销其超出容量分配限额之外所从事的活动使用的容量。如果规章对交易期内的活动总数设定了限制，则规章必须限制每一个参与者在交易期内可以从事的活动总数。每一个参与者必须获得足够的信用以抵销其超出限制范围之外的活动使用的容量。
规章必须明确界定什么是可用于抵销参与者活动的信用、用以抵销参与者不同类型活动的信用的价值、使用信用的具体条件。如果参与者不按交易计划目的使用信用，而仅仅是持有信用，则其所获得的信用可被撤销。
6. 补偿
交易期结束后，如果参与者未能持有或获取足以匹配其活动的容量、未持有或获取足以抵销其活动的信用、未持有或获取足够的证书履行自己在交易计划中的义务，则应当支付一定数额的补偿。参与者应将补偿费用缴纳给管理者或规章所规定的其他人。
同时，规章还应规范以下内容：管理者或国家机构确定的补偿数额、未缴纳补偿费时滞纳金的征收比例、根据通货膨胀率或其他因素进行计算或调整后的补偿费。如果规章规定补偿费由国家机构之外的其他人征收，则征收者应将所收费用上交给国家机构或规章确定的其他机构。
7. 交易
参与者可以根据交易计划，从事容量或信用的交易。第三方主体（非参与者）也可根据规章的授权从事容量或信用的交易。任何有关容量或信用的交易，都应当通知交易计划的管理者。规章应明确规定交易运作的具体条件和批准交易的具体条件。
8. 许可
只有获得许可之后，参与者才可以从事限制由温室气体组成的活动的计划、限制直接或间接导致温室气体排放活动的计划所规范的活动。规章应当规定该许可发放、变更、转让、放弃和撤销的具体条件。发放此许可，可附加条件。
9. 其他交易计划中的单位
根据《气候变化法》所制定的规章实施的其他交易计划中的容量、信用或证书，其他任何交易计划（英国、欧洲或国际层面）中与温室气体排放相关的单位，可被等同认定为交易计划中的容量或信用。规章应当规定确定其他交易计划中的容量、信用、证书或单位的价值的规范，以及使用其他交易计划中的容量、信用、证书或单位需要遵守的条件和限制。
（三）碳交易计划的管理和执行
1. 管理者
规章可以委任一人作为交易计划的管理者。为了交易计划实施的需要，规章可以授予管理者相应的职责。只有下列主体可以被委任为交易计划的管理者：国务大臣、苏格兰首相、威尔士首相、北爱尔兰相应的部门、根据已生效法律所设立的机构。同一个人可被委任为数个交易计划的管理者，同一交易计划也可委任数人为管理者。
2. 信息
规章可规定，涉及碳交易计划的信息应向下列主体提供：交易计划的管理者、国家机构、交易计划的参与者与潜在参与者。交易计划管理者可以根据规章的授权，要求信息拥有者向上述主体提供信息。管理者要求信息拥有者提供信息时，必须发出书面通知。交易计划管理者或其代表所拥有的与其职责相关的信息必须向下列主体披露：计划的其他管理者、其他交易计划的管理者、国家机构。
3. 登记
下列信息应当进行登记：交易计划的参与者，参与者活动的限制或义务，参与者之间的容量分配，参与者或其他主体拥有的容量、信用、证书或其他单位，参与者对容量、信用、证书或其他单位的使用，容量、信用、证书或其他单位的撤销，参与者持有的许可及其附加条件。
规章应当规定有关交易计划信息登记系统建立和维持的具体规范。规章可以特别对参与者、管理者或其他主体（可以相互转让的主体）所拥有的容量、信用、证书或其他单位的账户的设立和维护进行规范。不同的交易计划可以适用同一登记系统。
登记系统所掌握的信息，或源于登记系统的信息可以基于以下事由进行披露：根据《气候变化法》所制定的规章实施的其他交易计划的管理需要、与温室气体排放有关的任何其他交易计划的管理需要。
4. 管理费
从事容量、信用或证书交易的参与者或其他获准从事该交易的主体，应缴纳一定数量的管理费以弥补交易计划的运转成本。此费用由国家机构、交易计划的管理者或者规章确定的其他主体征收。
5. 监督管理
6. 执行
国家机构、交易计划管理者和规章确定的其他主体，可以根据规章的授权行使下列权力：要求提供信息或 件、询问公司官员、获得搜查证后进入现场进行检查、扣押 件或记录。只有可以合理怀疑存在违反交易计划要求的行为时，国家机构、交易计划管理者和规章确定的其他主体才可以行使上述权力。
7. 处罚
针对未能遵守交易计划要求的行为，规章可以规定罚款或其他处罚。规章可以明确规定罚款的数额，或确定罚款数额的方法。违反交易计划要求的行为，可被规章规定为犯罪。此种犯罪，可以只适用简易程序，也可在简易程序和一般程序中选择适用。适用简易程序的此类犯罪，可判处不超过规章所确定的最长期间[23]的监禁，或处以不超过5万英镑的罚款，或者两者兼施。适用一般程序的此类犯罪，可判处不超过5年的监禁、罚金或两者兼施。
8. 申诉
针对涉及交易计划的决定、民事处罚或针对违反交易计划要求行为的强制措施，当事人有权提出申诉。规章必须指明审理申诉和作出最终决定的法庭、仲裁机构或听证官。审理申诉的机构是交易计划管理者之外的国家机构或由国家机构专为此委任的人。作出最终决定的人与审理申诉的人不得为同一个人。
（四）信息公开
1. 电力供应者和传输者的信息公开
为了建立交易计划，环境机构可以通过信息公开命令的方式，要求电力供应者或传输者提供下列信息：电力供应者或传输者负责的电力计量表或系统的信息，尤其是其位置和其他可识别的特征信息；关于使用或购买被上述计量表或系统测量的电力的主体的信息；上述主体的电力消费信息；环境机构在识别交易计划的潜在参与者过程中认为必要的其他信息。
2. 交易计划潜在参与者的信息公开
交易计划的潜在参与者是指环境机构认为将要或可能成为某个交易计划参与者的主体、将要或可能与其他主体一同被认定为参与者（潜在的共同参与者）的主体。
为了建立交易计划，环境机构可以通过信息公开命令的方式，要求交易计划的潜在参与者提供下列信息：潜在参与者是否已经单独或与其他任何主体联合实现了通知中所提出的条件；识别潜在的、共同参与者的信息；潜在参与者或共同参与者的详细的联系方式；测量潜在参与者或共同参与者使用或购买的电力的设备；潜在参与者或共同参与者的电力消费；潜在参与者或共同参与者加入的气候变化协议。
3. 信息公开命令
环境机构必须首先向信息拥有者发出书面的信息公开请求，参与者在该请求发出28日之后未提供信息的，环境机构才可以发出信息公开命令。合法的信息公开命令应当满足下列条件：书面形式、列明需要提供的信息、列明信息接收者的姓名和地址、列明提供信息的时间、说明未按要求提供信息的后果。
没有合理理由拒不履行信息公开命令的、明知或应当知道所提供的信息存在错误或易被误解的行为，属于犯罪行为。犯有上述罪行的，可适用简易程序被判处不超过5000英镑的罚款。
4. 信息披露
为了交易计划的设立、运转和执行，环境机构可将从电力供应者、电力传输者或潜在参与者所获得的信息，披露给其他环境机构或交易计划的管理者；交易计划的管理者也可将上述信息披露给任何其他交易计划的管理者或环境机构。
五、适应气候变化
《气候变化法》并未规定适应气候变化的具体措施，而仅规定了政府在气候变化风险评估、政策措施和进展状况方面的 告义务。
（一）气候变化风险评估 告
国务大臣应当向议会提交一份气候变化风险评估 告，阐明由于气候变化的影响英国所面临的现有及未来可预期的风险，主要包括对自然环境的风险、对基础设施的风险、对经济的风险、对社会的风险以及其他风险。第一份 告应当自《气候变化法》生效起3年以内提交，随后的 告应当自前一份 告发布起5年内提交。国务大臣可以推迟该 告的发布日期，但是必须发布一份理由说明，并指明向议会提交 告的具体时间。
在提交 告之前，国务大臣必须咨询气候变化委员会的意见。向议会提交 告的同时，国务大臣必须将 告副本附送给其他国家机构。在国务大臣准备 告时，气候变化委员会应当提供相应建议。气候变化委员会应当在向议会提交该 告的截止日的6个月以前提交建议，并同时将建议副本送达其他国家机构。提交建议之后，气候变化委员会必须在合理可行的时候，以适当的方式公开发布其建议。
（二）适应气候变化行动计划
国务大臣应当向议会提交一份适应气候变化行动计划，阐明以下内容：英国政府在适用气候变化方面的目标；英国政府为实现上述目标拟采取的建议与政策；为应对最新的气候变化风险评估 告所识别的风险，落实上述建议与政策的进度表。
国务大臣应当在气候变化风险评估 告向议会提交之后适当可行的时候，向议会提交相应的行动计划，并将计划副本送达其他国家机构。
（三）适应气候变化进展 告
气候变化委员会应当向议会提交 告，评估适应气候变化行动计划中所提出的目标、建议和政策的实施情况，尤其是应对最新的气候变化风险评估 告中已经识别出来的风险的措施的实施情况。气候变化委员会的第1份 告应当在国务大臣发布行动计划之后的第2年提交，随后的 告应当每2年提交1次。
六、评价与启示
（一）英国《气候变化法》评价
尽管英国是典型的判例法国家，但是在环境保护领域，尤其是气候变化领域，英国却采取了较为彻底的成 法模式。从气候变化税、气候变化协议到碳减排目标和碳预算，都是由议会通过的制定法 件加以规范的。
从立法模式上看，或许是受到判例法的影响，英国的气候变化立法并不强调立法体系的逻辑周延性、协调性和完整性，气候变化相关立法带有一定的随意性。
例如，尽管2006年的《气候变化与可持续能源法》的标题中含有“气候变化”这一关键词，但实质上直接涉及气候变化的规定仅有2部分：一是要求国务大臣每年向议会 告英国的碳排放情况；二是将《天然气法》和《电力法》中的“能源效率目标”改为“碳减排目标”、“能源效率义务”改为“碳减排义务”，但未明确碳减排目标和碳减排义务的具体内容。而这2部分内容，均被2008年的《气候变化法》所替代。
仅从名称看，2008年的《气候变化法》似乎应当是气候变化领域的基本法，应对气候变化所涉及的法律问题进行全面规定。但是实际上，该法侧重于碳减排目标、碳预算、气候变化科学咨询机构、碳交易计划的规定，有关适应气候变化措施的规定则较少涉及。可见其主要目的是建立气候变化应对方面的主要体制、机制和制度。至于气候变化的适应问题，以及涉及能效、节能、发展可再生能源等有关减缓气候变化的措施则没有规定。
英国《气候变化法》的内容有以下几个突出特点：
首先，尽管英国不是世界上第一个专门针对气候变化问题制定法律的国家，但英国却是世界上第一个将温室气体减排目标写进法律、采取单方面强制减排的国家，《气候变化法》所设定的减排目标也比英国承担的国际义务更加严格。这都表明了英国在气候变化应对方面的雄心以及想要成为气候变化应对方面的国际领导者的意愿。
其次，为实现碳减排目标，英国的气候变化立法创造出了一套完整的碳预算系统，为实时掌握减排进展、调整减排工作方向与重点提供了有效的制度工具。同时，碳预算体系也是碳减排目标分阶段实施的手段，是最终实现2050年碳减排目标的有效途径。
再次，英国是世界上最早开始实施碳交易的国家，欧盟的碳交易计划就是在借鉴英国的碳自愿交易计划的基础上建立的。除了实施《议定书》所创设的国际碳交易、欧盟碳排放交易计划所创设的欧盟范围内的碳交易，英国的《气候变化法》又授权政府实施英国国内的碳交易。[24]
最后，英国的气候变化立法特别注重气候变化决策及其实施的科学性和透明性。一方面，《气候变化法》创建了一个独立的专业机构——气候变化委员会——负责向政府就气候变化的相关决策提供独立的、专业的建议。另一方面，《气候变化法》建立了一套缜密的 告制度体系，要求政府向议会提交温室气体排放、碳预算实施、碳减排目标实现状况的 告，而气候变化委员会也被要求就政府在上述领域的工作实效提交评估 告，所有的 告均被要求公开。
但是，英国的气候变化立法也并非尽善尽美，其不足主要有以下几点：首先，在气候变化减缓措施方面，主要是宏观的目标、预算等机制层面的规定。至于实现碳减排目标、碳预算的方法，则没有系统的规范，而散见于相关的能源、财政、规划、环保等立法中。其次，现有气候变化立法侧重气候变化减缓的规定，至于适应气候变化的措施则规定得较少，且散见于规划、环保等立法中，没有形成系统的规则体系。再次，碳预算和减排目标的强制力不足。尽管碳减排目标和碳预算具有法律拘束力，但是《气候变化法》仅规定未完成碳减排目标或碳预算时，政府要向议会说明理由以及预计能够完成的时间，除此之外再无其他法律后果。[25]最后，现有气候变化立法侧重规定政府在应对气候变化方面的职责与义务，但是较少规范温室气体排放者本身的义务。例如，是否要求企业 告其温室气体的排放状况问题，在《气候变化法》起草过程中就引起了极大的争论，最终只规定政府应制定规章对企业温室气体排放 告进行规范。
（二）英国《气候变化法》对我国的启示
虽然我国已经制定了《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》等有利于减缓气候变化的能源立法与环境立法。但是，上述立法的直接目标并非应对气候变化，因此在制度设计方面不可避免地会与应对气候变化的要求出现分歧与矛盾。分散立法也不利于从整体上规范国家、地方政府、企事业者、公民个人等在应对温室效应气体方面的职责，也不利于国家从整体上明确应对全球气候变暖的政策、方针与基本制度以严格落实国家节能减排目标。[26]
随着中国经济实力的增强以及气候变化形势的发展，中国在应对气候变化方面所采取的分散式立法模式必将不能满足应对气候变化的实际需求。因此，应制定一部专门的气候变化法，统领中国应对气候变化的各项立法，形成系统协调的气候变化政策、原则与规则体系，统领涉及气候变化的各项立法。[27]
从中国的实际情况出发，中国的气候变化立法应定位为气候变化领域的基本法和框架法，主要阐明中国的气候变化战略、政府作用、规划，规定目标责任与考核制度、产品标准标识制度、税费制度等主要制度。[28]就此而言，英国《气候变化法》侧重强制性减排目标、碳预算、碳排放交易、碳（关）税等内容的立法模式，在整体上并不适于我国借鉴。[29]但是，英国《气候变化法》中关于碳目标、碳预算、碳交易等的规定，对我国正在制定中的气候变化立法还是具有较大借鉴意义的。
首先，确立具有法律拘束力的碳减排指标并分阶段、分目标设定碳强度减排指标。一是确立具有法律拘束力的碳指标。目前，我国已经向国际社会承诺：到2020年将单位GDP的碳排放强度在2005年基础上削减40%～45%，并且将碳强度指标作为“十二五”规划的约束性指标。因此，可以考虑借鉴英国《气候变化法》的做法，在气候变化立法中明确规定碳强度指标。这也可以彰显我国应对气候变化的积极态度和决心，树立负责任大国的形象。二是分阶段、分目标设定碳强度减排指标。英国碳预算制度的一大特色就是将长期目标与短期目标相结合，在长期目标既定的情况下，通过分阶段设定碳预算的方式，逐步推进碳减排。作为发展中大国，我国的经济发展压力很大，在这种情况下分阶段设定碳强度减排指标可以为碳减排提供一定的灵活性，可以根据不同时期的经济发展状况和国际环境灵活调整各阶段的碳减排目标。三是明确碳减排指标的约束力。英国《气候变化法》主要规定了 告、说明理由以及信息公开等程序性规定来保障碳预算的有效实施。从执行效果看，英国《气候变化法》所规定的碳预算制度取得了较大成功。根据英国能源与气候变化部的统计，2008～2012碳预算周期，英国共计排放了2 943百万吨CO2当量的温室气体，比预算目标减少了75百万吨CO2当量，相比1990年的排放水平减少了26.6%。[30]这些制约相对较“软”的保障措施之所以能够发挥作用，与英国完善的议会民主体制密不可分，并不完全适用于我国。因此，我国在进行气候变化立法时应当明确规定碳减排指标的拘束力，将碳减排指标纳入官员的政绩考核指标体系。
其次，积极探索碳交易等基于市场的减排手段。尽管市场手段不可能完全替代行政管制手段，但是在特定领域，与行政管制相比碳交易确实可以较低的成本实现同样的减排目标。因此，我国在制定气候变化法时，应对碳交易进行适当规范，为实践中探索适合中国国情的碳交易机制预留足够的制度创新空间。
第三，注重立法的协调性。尽管从总体上看，英国的气候变化立法不注重立法体系的协调性，但是如果新制定的法律涉及对旧法的修改时，其往往会在法律中明确规定对旧法进行了何种修改，从而在一定程度上消除了法律冲突。我国的立法对此并不十分注重，尽管根据新法优于旧法的原则可以解决大部分类似矛盾，但是还有一部分矛盾无法解决，需要立法者进一步阐明。由于气候变化涉及的领域十分广泛，因此制定气候变化法时必然会与已有的其他法律发生大量竞合。此时，借鉴英国在气候变化法中明确规定对已有其他法律进行了何种修改的做法，无疑会大大提高气候变化法的可操作性。
第四，提高对程序性规定的重视程度。我国的立法历来重实体轻程序，然而气候变化法由于内容广泛，加之气候变化风险的不确定性，因此很多实体内容无法规定得非常具体，不得不授权行政机关以自由裁量权。此时，就需要通过程序性规定以保障实体内容得到最大程度的实现。英国的《气候变化法》在程序方面的规定尤其值得我们借鉴。例如，尽管该法没有规定政府未完成碳减排目标的法律责任，但是通过 告、说明理由以及信息公开等程序性规定，可以促使政府尽最大努力去完成碳减排目标。此外，也要注重立法程序的开放性，注重听取多方意见，保障气候变化立法的民主性和科学性基础。
第五，及时制定配套措施。长期以来我国的立法原则之一是宜粗不宜细，尤其诸如气候变化法之类的基本法，更多条款都是原则性规定，需要通过次级立法予以具体化。英国的《气候变化法》也是如此，但是该法对每一项配套立法要求都规定了时限，如果不能按期制定就要向议会说明理由，由此可能引发政治责任的承担。然而，我国立法中制定配套措施的要求往往没有被及时执行。据统计，在已经公布的28部环境资源法律中，授权性规范共计140多条，而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加起来尚不足百部，平均完成率不足70％。而且很多配套的法规和规章是在法律实施很长时间以后才姗姗出台，而不是与法律同步实施。[31]因此，在制定气候变化法时，应当注重对政府履行制定配套措施义务的时间要求，以提高气候变化法的可操作性。
参考 献
[1]主要是针对电力、气态燃气、液态燃气、煤或褐煤、焦炭或半焦炭、石油焦的供应者的税种。
[2]以气候变化税和气候变化协议为制度基础，英国在2002年开始实施自愿性的碳排放交易。签署气候变化协议的企业实现减排目标后，可享受高达80%的气候变化税减免，超额完成的减排份额可以进行交易。
[3]王仲成：“英国《气候变化法》的出台及其减排路线图”，载《林业经济》2010年第3期，第40页。
[4]Shadow Committee on Climate Change.
[5]主要是指苏格兰首相、威尔士首相和北爱尔兰的相关部门。
[6]净排放是指减去温室气体消除量之后的温室气体排放总量。
[7]即预算期的碳排放总量除以预算期的年数。
[8]在2009年的气候变化法规则（2020目标、信用限制于定义）中调整为34%。
[9]净碳账户是指受控温室气体的净排放总量。将碳单位计入，则净碳账户减少；将碳单位贷出，则净碳账户增加。
[10]碳单位是指表示温室气体排放量减少的单位、表示从大气中消除温室气体的单位或表示排放总量受到控制的温室气体排放量的单位。
[11]为加强碳账户的管理，准确掌握碳预算的完成情况，2009年英国颁布了《碳账户规章》，创立了英国的碳账户体系，明确了碳账户计入和贷出的管理规范。
[12]指导性年度减排目标范围是指国务大臣所期望的该年度英国净碳排放账户数量降低的幅度范围。
[13]即排放源位于英国国内的温室气体排放。
[14]即通过土地利用或改变土地利用方式以及林业活动减少温室气体排放。
[15]根据《气候变化法》，目前排放温室气体的企业并不被强制要求 告其排放状况。但是，其要求国务大臣在2012年4月6日之前根据《公司法（2006）》制定一个规章，要求企业 告温室气体排放信息。否则，应向议会解释理由。
[16]可以是1990年或其他年份的排放量，也可以是数年的平均排放量。
[17]2010年3月18日，英国能源与气候变化部发布了《英国2008年碳排放状况 告》。
[18]碳预算是否实现应根据国务大臣向议会提交的 告中所提供的数据来判定。
[19]气候变化委员会不是英国的皇家机构，不享受任何皇家特权或豁免。气候变化委员会是一个法定的、非政府部门的、跨界的公共机构，其雇员不是国家公务员。
[20]2008年12月1日，气候变化委员会发布了 告——《建设低碳经济：英国在应对气候变化中的贡献》，正式向英国政府和相关行政机关提供了其关于2008～2022年头3个5年预算期的最佳碳预算水平的建议。气候变化委员会建议将英国2020年的减排目标调整为34%。如果国际社会达成关于减排的协议，则减排目标可提高至42%。2010年12月7日，气候变化委员会就2023～2027年这一预算期的碳预算水平向国务大臣提交了建议。
[21]2009年10月12日，气候变化委员会向议会提交了第1次年度进展 告——《实现碳预算——需要一大跨越》。2010年1月14日，国务大臣发布了针对气候变化委员会第1次年度进展 告的回应 告。2010年6月30日，气候变化委员会发布了第2次年度进展 告《实现碳预算——确保经济恢复的低碳》。2010年10月14日，国务大臣发布了针对气候变化委员会第2次年度进展 告的回应 告。
[22]这些组织的碳排放量约占英国总排放量的10%左右。
[23]在英格兰和威尔士，适用简易程序可判处的最长监禁期间是51周，既可适用简易程序又可适用一般程序可判处的最长监禁期间是12个月。在苏格兰，适用简易程序可判处的最长监禁期间是6个月，既可适用简易程序又可适用一般程序可判处的最长监禁期间是12个月。在北爱尔兰，最长监禁期间是6个月。
[24]即2010年开始实施的基于能源效率的碳减排承诺计划。
[25]尽管完不成减排目标和碳预算要承担政治责任，但是作为一项法律义务，首要的保障方式还应当是法律责任。
[26]罗丽：“日本应对气候变化立法研究”，载《法学论坛》2010年第5期，第113页。
[27]李艳芳：“各国应对气候变化立法比较及其对中国的启示”，载《中国人民大学学 》2010年第4期，第64页。
[28]王明远、王社坤：“制定专门的气候变化基本法”，载《中国社会科学 》2011年12月6日，第8版。
[29]李艳芳：“论中国应对气候变化法律体系的建立”，载《中国政法大学学 》2010年第6期，第86页。其主要理由是中国目前没有强制性的总量减排义务，也没有成熟的政策和制度基础，再加上中国以煤为主的能源生产结构和消费结构长期难以改变，因而也不宜在立法中对碳排放交易和碳税等作出规定。
[30]Department of Energy & Climate Change, UK Greenhouse Gas Emissions: Performance against Emissions Reduction Targets – 2012 Provisional Figures, 5 July 2013.
[31]孙佑海：“改革开放以来我国环境立法的基本经验和存在的问题”，载《中国地质大学学 （社会科学版）》2008年第4期，第49页。
王社坤，法学博士，北京大学副教授。