油气管 公司成立的国际国内背景与改革趋势

今年油气体制改革将迎大动作！国家石油天然气管道公司有望年内成立并将寻求上市。这件事情是五年前启动的，管 分开将有利于打破石油石化行业的一体化垄断，增强行业的竞争力，对现有的格局将有很大的冲击。因为中石油、中石化、中海油等国有大型油气企业话语权是很大的，统一认识形成思路，政府是很给他们面子的，现在这一步迈开，并不容易。

从目前的思路来看，中石油、中石化、中海油等国有大型油气企业的管道资产将被剥离重组，实现管输和销售分开；拟引入社会资本，推进油气管 运营机制改革，保障公平接入。应当肯定，垄断行业的分离与开放，对于国企改革是件有意义的事情。

具体思路是，新组建的油气管 公司，国家股比占大头，‘三桶油’根据各自管道资产的估值来确定剩下比例，“三桶油”话语权大大下降。可以引入数家大基金。新公司成立后，应尽快上市融资，为加快中国油气管道高速发展准备好足够的人力、财力和物力。

从2014年后，这样的思路讨论已久。事情的性质是消除垄断，引入竞争，走向市场。现在，国内油气长输管道总里程累计约为13万公里，其中，中石油国内运营的约占总里程65%，中石化占比在15%，中海油的管道里程最短，且主要集中在天然气领域。这种高度垄断的状态，有碍于管 建设、资源调配、市场保供以及对第三方的公平开放。改革以后还要改革，国家油气管 公司将从管资产向管资本转变，这是另外一套思路，势必已作部署。

2014年2月，国家能源局印发《油气管 设施公平开放监管办法（试行）》规定：“油气管 设施运营企业在油气管 设施有剩余能力的情况下，应向第三方市场主体平等开放管 设施，提供输送、储存、气化、液化和压缩服务”。同时，该 件明确油气管 设施的开放由国家能源局进行监管，并规定了监管细则和手段。当时的思想不算解放。同年，我研究油气系统的混合所有制改革，认定管 分开是焦点，对“管住中间、放开两头”思路进行阐述。但是，经过几年试行，效果并不明显，未见到中石油的什么改革大动作，整个石油行业的改革动作也不大。

可以这样认为，成立国家管道公司是管 独立是石油天然气行业改革的最优选项，真正实现“全国一张 ”。表面说，成立国家管道公司有利于实现规模效益，有利于减少管输层级过多和加价过高的现象，有利于统一规划，消除无序竞争和资源浪费。这些，中国铁塔改革已经有先例了。不能光说这些，说大了，是计划经济了。重要的，不在这里。成立国家管道公司有利于实现管 独立改革的快速启动，有利于国家对新一轮改革“管住中间、放开两头”的总体思路推行，更大规模的改革可以放开。天然气管 改革的关键在于尽快走出第一步，而成立国家管道公司是可操作性最强、运作相对最简单的一种方法。当然，成立国家管道公司，事实上形成了新的垄断，在某些方面容易产生低效率并带来新的问题。因此，政府必须未雨绸缪，研究成立专门的管道以确保国家管道公司良性运行，同时推进另一种方式的改革。这些，以前的讨论应该涉及到。

这件事情算来已经五年多了，得来不容易。我们内部的改革，自然是一直有动力的，然而动力显得不足。我突然想到来之大洋彼岸的压力。最近，中美之间可能停火，贸易关系有望恢复正常，与此同时，中国在入世之初就承诺的垄断行业的开放也将付诸实施。中美之间的谈判是规则谈判，制度谈判。这次谈判在贸易顺差、市场开放和市场制度三个方面都取得了实质进展。双方协议一旦达成，就意味着中国必须全面遵守国际市场的规则，向市场经济全面转型。这也意味着一直困扰国内市场的深化国企改革问题将在外力的作用和监督下，开始破冰之旅。下一步，当传统的国有垄断领域包括金融、电信、服务等全面向外资开放的时候，意味着这些领域的市场规则将发生重大转变，中国政府将不得不采取一种竞争中立的立场，补贴问题、政企不分问题、货币政策问题都可能发生相应的改变。道理很简单，外资企业要求一个透明开放公平的竞争环境，游戏的参与者发生改变，规则必须相应改变。这当然是我们本来便准备这么做的，决不是我们按照他们意图去做。竞争中立制度，也是我们强调的。

再大胆预期一下，加盟全球产业链的民营企业有可能借助和外资企业的配套，进驻传统的国有垄断行业。而由于中国民营企业特有的模仿能力，有可能在中长期内逐步替代外资企业，成为中国市场的主力军，而失去国有补贴优势的国有企业将面临全面改制，在竞争性行业做出新水平来。短期看，外资企业好像是最大的受益者，但中长期看，由于与国际市场规则接轨，对民营企业的歧视有望彻底解决。我在广州立白集团调查过，民企进入竞争行业，是很有前途的。石油行业是否会重复日用化工行业的故事，也未为可知。这就会导致石油天然气行业加快自身改革，以适应未来竞争的局面。

当然，规则的改变不意味着中国经济马上提速进入增长轨道，相反，转型是一场改革，有可能引爆国内市场长期以来的潜伏的风险点，股票市场、银行、房地产市场的一些泡沫有可能提前引爆。某些国企和民企有可能提前破产倒闭，部分人面临新的就业调整压力。相信中美一旦就规则达成一致，将就转型期的改革与各种震荡做出合适的安排，共同降低改革与宏观转轨成本。这件事情走势怎样，肯定面临一场震荡。目前，改革以稳健慎重的态度，也可以理解。

可以这样预想，2019中国有望在制度上向市场经济全面转型，在中美谈判稳定下来以后，中国将迎来了一次历史性的重大转型，市场经济制度可期。

石油天然气垄断行业的分离与开放，是否有这样深刻的背景，我们可以做这样的深度联想。也许这次改革是本来便是这样的，已经走到这一步了，箭在弦上，也该到发的时候了。我们这样想一想，总比不想好。

如果是这样，石油天然气管道公司成立，只是此轮油气改革的一部分，产业链其他领域都将有动作，油气勘查开采管理体制改革相关细则等将陆续出台。对于中国油气行业来说，2019年的改革持续推进。如果是这样，整个国企改革也会有大的变化。上月的国资委与中央企业的年度会议，似乎没有什么刺激人的国企改革的新精神、新动作，与上年10月的国企改革座谈会精神还是有区别的。也许是等与美国谈判定下再拿出国企改革大动作。如果是这样，我们对国企改革持稳健、慎重的基调也可以心领神会了。

上面这些，也许是想大了，想远了。但是从石油天然气行业改革来说，作为混改排头兵的油气行业，由管道业务分离开始实现改革突围，国企改革来说组建国家油气管 公司只是一个开始，油气管 设施公平开放监管规则体系有待逐步形成。除了中游，产业链其他环节的改革也在推进，尤其是混合所有制改革，将重塑行业竞争格局，推进中国油气行业的运营效率。

国家石油天然气管道公司有望年内成立并将寻求上市

今年油气体制改革将迎大动作！

管 外部独立大势所趋

“管 分离是大势所趋。目前三大油企各自的管 都已经基本分开，改革比较大的动作就是外部独立，将所有的管道整合成一家公司。“厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强表示，目前来看，油气管 体制改革虽然会面对一些“障碍”，但我国政策的方向是明确的，油气管 建设将是今年可期待的改革措施。

据中国石化(5.750, -0.09, -1.54%)经济技术研究院去年年底发布的《2019中国能源化工产业发展 告》中预测，国家管 公司有望在2019年成立，新成立的国家管 公司将顺应我国现行国企改革思路，由管资产向管资本转变。新管 公司将三大石油公司剥离的管道资产转入后，将谋求资本化、证券化，通过上市广泛引入社会资本，加大管 投资建设力度。

告称，新管 公司的建立将分三阶段进行：

首先，中国石油、中国石化及中国海油将旗下管道资产及员工剥离，并转移至新公司，再按各自管道资产的估值厘定新公司的股权比例；

其次，新管 公司获注入资产后，拟引入约50%社会资本，包括国家投资基金及民营资本，新资金将用于扩建管 ；

第三，新管 公司将寻求上市。

中国能源 首席信息官韩晓平认为，今年油气管道公司的组建将是油气体制改革中关键的一步。随着油气管道公司成立，其它开发天然气的平台都可以并入到管 来进行销售，将使中国的天然气得到一个更高的发展。同时，将打破中石油的纵向垄断，有利于石油公司注重上游资源的开发，基础设施建设会加速，对下一步扩大市场会有很大帮助，长期看一定会使石油公司焕发活力。

中国企业研究院执行院长李锦认为，按照“管住中间、放开两头”的原则，管 独立采取分步走的路径，待时机成熟后成立独立的管 公司，实际上类似于国家电 公司。目前我国原油、成品油、天然气长距离输送管道基本上由中石油和中石化下属管道公司建设，已经实质上形成了对油气管输行业的垄断。以往管道建设招标，更多的向石油系统内企业倾斜，如果管 独立，民营企业有望获得更多管道订单，管 分开将有利于打破石油石化行业的一体化垄断，增强行业的竞争力，对现有的格局将有很大的冲击。因此，分步推进国有大型油气企业干线管道独立符合当前中国油气行业的实际。以管 第三方公平准入改革为突破口，按“财务独立—业务独立—产权独立”三步走的战略，逐步推进厂 、 销、输配、储运的分离，最终实现管 独立。

为油气管 改革铺路

数据显示，我国目前天然气基础设施建设严重不足。截至2017年底，我国建成运行的长输天然气管线总里程7.4万公里，但干线管道密度只有7.3米/平方公里，只有美国的1/8、法国的1/9、德国的1/10，互联互通程度非常低。根据国家发改委、国家能源局联合发布的《中长期油气管 规划》，预计到2020、2025年，我国天然气主干管道将分别达到10.4万公里、16.3万公里。与这一目标仍有较大差距。

“成立油气管道公司，主要是解决天然气管 的互联互通和管道建设滞后的问题。” 中国国有企业改革研究会研究员周丽莎认为，通过建设管道公司，可以减少重复建设、减少资源占用，降低投资、运营成本，提升服务品质和提高改革成效。

近年来，以中石油为代表的大型石油公司顺应改革需要，动作频频。目前中石油已成立中油管道公司以及专注于销售的中石油天然气销售公司，完成了管道和销售业务独立运行，实现了“运销分离”、公平开放等要求。

中石化、中海油以及一些省管 公司也正逐步推出“运销分离”、公平开放和引入各类资本等措施。去年年底，中海油天津LNG接收站储存的天然气经由31.5公里的新建管道顺利进入中国石油华北天然气管 ，标志着中国海油蒙西煤制天然气外输管道项目（下称蒙西管道）一期工程互联互通段成功建成通气。

“大方向已经定了，现在不剥都不行了。”一位石油行业资深人士表示，按照十三五规划，2020年我国天然气综合保供能力应达到3600亿立方米以上，这意味着，今年和明年每年都要至少增加400亿立方米，而新增的天然气必须与管道配套才能增加，管道建设跟不上就会成为发展瓶颈。目前石油石化很多跨省大管道都已经实现了混合所有制，资产剥离收购也正在加速进行，成立油气管道公司已是迫在眉睫。此外，目前石油公司都是根据自己的资源来建设管道，各自对管道投入缺乏战略规划，成立管 公司将统筹考虑区域资源配置，在管道建设上也将考虑的更加长远。

新公司组建仍面临四方面难题

“公司的组建，对油企、资本市场都会带来一定的影响。”一位油企相关人士表示，成立油气管 公司有利于民营企业，关键还是要看后续配套政策。

中信证券(18.640, -0.66,-3.42%)分析师黄莉莉认为，首先，作为上市公司，管 从国有石油公司剥离出来，将面临境外投资者质询，对持有管道资产的上市公司股票而言，首要影响表现为资产价值重估带来的价值提升抑或压制。

其次，成立国家管 公司只是将一家国企垄断变为另一家国企，企业经营若参照市场化股份制企业，是否能够实质性解决油气管道的自然垄断问题值得探讨。

第三，中国石油天然气管道板块常年背负进口气亏损包袱，面临资产剥离是否包含进口气合同的问题，各公司资产中还包括省内管 ，这部分资产与各省属管 有着千丝万缕关系，是否剥离，剥离之后与省属管 的管理不一致，管道资产剥离，其相应的负债如何处置。

第四，管道公司成立后，还将面临持续的资金支出问题等。由于中国石化管道资产已经不再并表，此次重组对其现金流、利润影响相对较小；对中国石油、昆仑能源和中国石化冠德而言则不同，重组则意味着资产、利润和现金流全部出表，这几家企业的利润和现金流或将受到冲击。

转载：2017年4月的李锦解读国资新闻的 章

对油气体制改革前景预测与建议

李锦

中共十八届三中全会决议 告提出要“打破各种形式的行政垄断”，以及在资源配置方面“让市场发挥决定性作用”，2017年中央经济工作作会议和2017年两会 告把油气体制改革列入重点，油气体制改革从2014年就已经开始酝酿，2015年年底形成初稿，之后因分歧较大经历数次修改。“油气改革涉及面很广，也很敏感，有些方案必须不断完善。现在，油气体制改革的“进程”怎样，引人关注。2015年，我做过油气体制改革课题。建议油气体制改革的核心是开放，提出“管住中间、放开两头”，实现开放，确立放开型能源经济的决定性地位，构建市场化体制，在此基础上推行混合所有制改革。内容包括推进投资主体的多元化，引导社会资本、民间资本进入油气勘探开发领域。

这次改革机制是以部门为主导的改革方案和政策制定机制，特大企业会利用自身地位影响政策。油气体制可能最终朝着“阻力最小”，而不是“最佳最快”效果演进。现在看来，在几点是可以预测的：

1、总体预测，从1998年以来中国油气改革总是以“市场化改革”为“旗帜”。然而，事实上油气体制依然按照“行政性垄断+局部市场化”的操作思路发展。要从多方面统筹考虑，不可对这场改革的速度期待过高。明白总体目标与思路，通过试点，分步推广。

按照“管住中间、放开两头”的原则，管 独立采取分步走的路径，时机成熟成立独立的管 公司。

推进油气改革，需要统筹体制改革与产权改革的关系。进一步完善国有油气企业的现代企业制度。油气领域的“混改”将从上游向产业链的更多环节延伸。油气行业未来改革的重点除了上游勘探开发领域的增量资源外，还在石油流通体制方面。

推进油气改革，需要统筹国内国际两个大局的关系。在国际市场上做大做强做优特大型国有石油企业，是国家的战略需要。

2、要在上中下游同时施力、鼓励有效竞争，构建多元市场主体。上游领域应从现行法律法规和管理方式入手，着力推进市场主体多元化，鼓励有效竞争，建立负面清单，完善市场准入；中游领域应实现长输管道、分支管道、省内管道的运输服务和销售业务完全分离，达到管 等基础设施第三方公平准入的改革目标；下游市场则要着力解决市场规则不健全、价格形成机制不完善、市场体系不发育等问题。　

3、上游领域的改革是此次油气改革的核心内容之一，是改革的龙头，将带动中游和下游的开放。适度放开矿业权是油气改革的一个突破口，民企参与油气上游勘探开发的积极性较高。因此，首先“动刀”的便是垄断程度较高的上游环节。一直以来，国内具有探矿权和采矿权资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长油田四家，而原油进口权也是集中于几大公司，这使得市场化竞争十分不充分，民营企业很难涉足。随着油气体制改革总体方案出台，预计上游领域将最终走向完全开放，一是放开矿权市场，由登记制改为招标制；二是放宽勘探和开发资质的条件限制；三是提高持有成本，严格探矿权退出机制；四是建立油气矿权流转制度等。新疆将可能成为油气改革综合试验区。

当然，这是一个过程，可望2030年前后，形成完整的油气上游勘探开发市场体系。

4、增量改革阻力最小，因而推动最快。因此，原油、天然气交易中心建设必然成为“改革”重点推进的领域。在全国形成十个左右区域性石油天然气现货交易市场，建立和完善石油、天然气期货交易市场，形成现代的市场体系和市场监管格局。

此外，成品油价格和天然气价格改革也会因阻力小而得到较快推进。

5、油气管 “独立”成为“压力最大”的领域而得到较快推进。油气管 “独立”属于存量改革，一般来说阻力大，但由于“自然垄断环节与竞争环节分离”已经写入十八届三中全会决议 件。使美国、欧洲的经验表明，油气管 的改革对油气上下游竞争性市场的建立及油气市场化定价至关重要。管 独立肯定是未来发展趋势。可能以管 第三方公平准入改革突破口，按“财务独立—业务独立—产权独立”三步走的战略，逐步推进厂 、 销、输配、储运的分离，最终实现管 独立。

6、其他领域的市场开放，比如成品油批发权放开将延续原油进口使用权“慢慢放开”的思路，分批分次给予一些企业批发权，最终全部放开。进一步放开原油进口权、非国营贸易进口资质、成品油出口权等，这对地炼企业形成一定利好。　

7、三大油气剥离油服，做到“主辅分离、做强主业，产权明晰、完善配套”。人员大幅度减少，会使其主业更强、效益更优，可提高资本运行效率。辅业将形成新的油田服务市场，走专业化发展的道路，从而降低三大油气企业主业经营成本。而且，剥离后的辅业形成新的企业还可以股份制改革，上市速效人，扩大投资和经营规模。这些，中石油、中石化也已经做了，而且创造了不错的经验。

8、改革政府管理体制的关键在于构建统一、独立、专业化的油气监管机构。在政府部门中设立执行行业发展战略、总体规划、行业政策、能源储备与应急等职能的相对集中的、高级别的能源管理机构，实现政监独立、分段分级监管、部门分工明确、监管责权明确。　

9、油气改革“红利”带来的是社会资本投资机遇。在全产业链市场化改革后，各类投资主体可以进入上游，投资传统油气和页岩气、煤层气等非常规油气，也可进入中游，投资流通和管 运输，还可以投资下游炼化产业。可能是“存量资源混改+增量资源试点招标”的原则有序向社会资本开放上游。

10、油气改革目的是，多方共赢。国家、企业、社会资本、老百姓共赢，既可以增强国内油气资源保障能力，降低油气使用成本，给国家创造更多收益；又要从实际出发，保护国有石油企业利益，加快能源结构调整和代际更替步代，从整体上提高中国制造业产品竞争力。

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