餐饮单位未安装可燃气体 警装置的违法行为应由哪个部门负责查处？

问

新修订的《安全生产法》第三十六条第三款新增违则规定，餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，应当安装可燃气体 警装置，并保障其正常使用；第九十九条第（八）项新增罚则规定，餐饮等行业的生产经营单位使用燃气未安装可燃气体 警装置的，责令限期改正，处五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿。对于行使该罚则的行政主体，究竟是作为应急管理部门的应急管理局，还是作为燃气主管部门的住建局？

在2021年6月13日湖北十堰农贸市场发生燃气爆炸重大事故后，10月21日沈阳再次发生餐饮单位的燃气爆炸重大事故。在政府监管层面，对餐饮等行业的燃气 警装置是否安装的监督检查与行政处罚迫在眉睫。《安全生产法》的特殊之处在于，监督检查权与行政处罚权系彼此相对独立的行政公权力表现形式，前者并不限于应急管理部门，还包括其他行业、领域主管部门、乡镇人民政府等；后者原则上限于应急管理部门，但地方性法规或者三定方案明确赋予其他行业、领域的主管部门的除外。此外，县级以上各级人民政府也有权根据《安全生产法》第十七条规定编制安全生产权力和责任清单，对行政处罚权行使的行政主体进一步予以明确。

答

一、关于《安全生产法》中负有安全生产监督管理职责部门的多重主体问题

《安全生产法》相较于其他领域法律，确立了多重主体监管的大监管格局。其中，第九条规定了国务院、县级以上地方各级人民政府、乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等各级政府机构在安全生产方面的管理职责，在“块”上实现了安全生产监督检查权在基层的夯实。第十条则从“条”上确立了安全生产监督管理体制，分为三款，搭建“应急管理部门——交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关行业、领域安全生产工作实施监督管理的部门——相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用”的“总—分—总”法条结构，同时形成“综合监管+行业监管”大监管格局。 1

然而，对于《安全生产法》“法律责任”部分规定的行政处罚权的具体行使，从第十条的“总—分—总”法条结构来看，在大监管格局下对于具体的职能分配应有主次之分，应急管理部门作为负责安全生产工作的综合监管部门居于主要地位，其他行业、领域主管部门的监管处于协助和补充地位。换言之，要径直行使《安全生产法》的具体罚则，除应急管理部门之外，其他行业、领域主管部门应依照法律、行政法规、地方性法规以及本部门“三定”方案，落实《安全生产法》相应罚则的具体实施。

可见，在找不到行政法规或地方性法规对涉及燃气 警装置违法行为的行政处罚权予以明确，“三定”方案也不能明晰区分时，不能简单粗暴认为其他行业、领域主管部门从《安全生产法》第十条获取了一揽子授权，径直得出由作为燃气主管部门的住建局进行处罚这一结论。

二、关于《安全生产法》中监督检查权与行政处罚权分离的问题

基于法律保留原则的考量和法定职权必须明确授权的基本原理，虽然《安全生产法》第六章“法律责任”一章并没有明确对具体的行政处罚主体进行表述，但这并不意味着行政处罚的主体可以随意在应急管理部门和其他行业、领域主管部门之间切换，也不意味着行政处罚的主体可以处于不确定的状态。结合《安全生产法》第六十五条的规定看，应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，根据不同情形可行使行政检查权、行政处罚权、行政强制权。

可见，在《安全生产法》中， 监督检查权与行政处罚权进行了分离，在概括授予监督检查权的同时，仍然要求依照明确的法定职权进行行政处罚。比如《安全生产法》第三十六条第三款规定的违法行为，根据第九条、第十条的规定，各级人民政府应急管理部门，其他行业、领域主管部门以及乡镇人民政府均有监督检查权。但第九十九条规定的罚则，原则上仅限于应急管理部门行使，其处罚主体不能随意扩张至其他行业、领域的主管部门。

从国务院《城镇燃气管理条例》的立法体系上看，其燃气设施是指人工煤气生产厂、燃气储配站、门站、气化站、混气站、加气站、灌装站、供应站、调压站、市政燃气管 等的总称，包括市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施以及户内燃气设施等。《城镇燃气设计规范（GB50028—2006）》定义“城镇燃气”是从城市、乡镇或者居民点中的地区性气源点，通过输配系统供给居民生活、商业、工业企业生产、采暖通风和空调等各类用户公用性质的，且符合本规范燃气质量要求的可燃气体。故一般而言，区别于燃气场站的 警装置从属于城镇燃气供应端，餐饮行业等具体商户的 警装置、灶、管、阀均是用户端自行管理的内容，小区业主燃气 警装置也属于建筑区划内业主专有，并不属于城镇燃气设施，不在城镇燃气监管范围之内。因此，仅从该行政法规的立法上看，燃气管理部门仅具备了“管行业必须管安全”的监督检查权，但仍不能径直使用《安全生产法》第九十九条的具体罚则。

三、关于应急管理部门之外的其他行业或领域主管部门行使处罚权的条件问题

目前的处罚主体混乱的根本原因是大监管格局下监管权与处罚权分离，导致多重主体享有监管权，但处罚权又不确定的局面。有以下几种方式可以破局：

1.通过地方性法规明确授权——以《江苏省燃气管理条例》为例

《江苏省燃气管理条例》第五条规定，县级以上地方人民政府住房和城乡建设行政主管部门或者政府确定的行政主管部门（以下简称燃气主管部门）负责本行政区域内的燃气管理工作。第三十三条第三款规定餐饮用户应当安装使用燃气泄漏安全保护装置，同时第六十三条明确规定对于违反三十三条规定的，由燃气主管部门责令改正，处以罚款。

在江苏省辖区内，地方性法规已经明确由作为燃气主管部门的住建局直接负责行使涉及燃气安全保护装置的行政处罚权，此时，也自然排除了应急管理部门来行使该项行政处罚权的可能性。此外，由于两个条 规定的罚则并不一致，根据上位法效力层级更高的原则，作为燃气主管部门的住建局有权直接依据《安全生产法》第九十九条规定进行具体的处罚。

2.县级政府编制授权清单

根据《安全生产法》第十七条规定，县级以上各级人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权力和责任清单，公开并接受社会监督。县级以上属地一级政府作为安全生产工作的领导机构，有权对政府职能部门的具体工作在满足“三定方案”的情形下依法进行具体的分工。因此，在地方性法规没有具体规定的情形下，可以由县级以上人民政府通过编制权力和责任清单的形式，确定明确的处罚部门。

3.依法将行政处罚权下放至乡镇人民政府或街道办事处

根据《行政处罚法》相关规定，由省级人民政府审批并制定标准化的权力清单，直接将《安全生产法》第九十九条规定的行政处罚权统一下放到镇域综合执法部门。此时，不论是应急管理部门，抑或是燃气主管部门，均不会再发生职权上的争议。

[1]参见尚勇、张勇主编：《中华人民共和国安全生产法释义》，中国法制出版社，2021年版。

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律师简介

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周游

■法学博士，曾从事过六年的行政审判、环保审判工作，撰写的多篇案例荣获最高院表彰并入选《人民法院案例选》，参与编写《环保法庭案例选编》。现担任数十家政府及行政机关法律顾问，负责多个立法后评估、法治政府评估项目。

李巧玉

■华东政法大学宪法与行政法法学硕士，南京审计大学法学学士。参与了昆山市、张家港市等政府法律服务项目，行政规范性备案审查制度、行政公益诉讼实施等相关课题研究工作。致力于为促进法治政府建设提供专业的法律服务。

章投稿：周游律师