董秀成：中美为何如此重视能源贸易合作

董

秀成，著名能源经济学家，对外经济贸易大学国际经贸学院教授、博士生导师，兼任中国石油流通 副会长、中国系统工程学会能源资源系统工程分会副理事长、国家发展和改革委员会价格专家咨询委员会委员、国家能源局特聘专家、中国市场经济研究会常务理事、中国能源学会常务理事、中国能源研究会能源监管委员会副主任、中国地质矿产经济学会资源管理委员会副主任、中央电视台特约评论员等等。

长期为国家能源管理部门提供战略与政策服务，担任过教育部哲学社会科学重大课题攻关项目首席专家，主持完成国家级科研项目3项、国际合作项目3项、省部级科研项目20余项，获得省部级奖励15项，入选中华人民共和国教育部“新世纪优秀人才”支持计划和北京市“四个一批”人才支持计划。

编者按：朗普访华虽然尘嚣已过，但访华所带来的中美能源合作的意义却是影响深远。本期石油观察特邀”中国能源周“主讲嘉宾董秀成教授就特朗普访华来管窥美国对中能源合作的政策走向，以飨读者。

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中美能源合作符合两国国家政治战略利益

美国是世界上最大的发达国家，中国是世界上最大的发展中国国家，两国在整个世界政治经济格局中发挥重大作用，两国关系是当今世界最重要的双边关系之一。从美国角度看，继续担当世界领袖角色当然是国家最重要的战略，客观上需要与新兴大国之一的中国建立稳定的关系，尤其是在诸多国际重大问题上需要中国的合作，因此发展长期稳定的中美关系符合美国的战略需要。从中国角度看，作为当今世界迅速崛起的经济大国，客观上需要在国际政治经济舞台上发挥影响力，客观上需要与当今世界上最强大的美国和平共处，着力与美国建立新型大国关系。

能源问题事关全球政治经济格局，向来是国际政治经济生活中的敏感话题，中美两国当然意识到能源问题之重要性。而且能源问题早已跨越国别和区域，成为全球性重大问题，加强能源合作有利于稳定世界政治和经济，有利于世界和平与稳定。因此，能源合作问题势必成为中美新型大国关系的重要内容和重要关注点之一。

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能源合作符合中美两国能源地缘战略利益

页岩革命大大增强美国在能源方面的实力，逐渐改变全球能源地缘政治传统局面。中美能源合作有利于重塑世界能源地缘政治格局，两个能源消费大国由原来在国际能源市场的激烈竞争关系，转变为能源供应国与消费国之间的合作关系，对全球能源治理格局产生巨大影响，进而有利于世界能源安全。中美在中东、非洲等能源供应地将由激烈竞争关系转变为利益合作关系，传统能源地缘政治由零和博弈向非零和合作转变。同时，美国通过页岩革命、技术创新，控制油气成本，进而削弱了欧佩克主导油气市场价格的能力，有利于全球油气价格的稳定。

美国在保障能源运输安全方面具有优势，中国从美国进口油气航线简单，直接从太平洋东岸出发直达西岸，相比与从中东、中亚等地区进口时受地缘政治或安全威胁影响较小。能源贸易具有政治外交与安全属性，从美国进口能源，其成本当然需要考虑，但经济因素不一定是最关键因素，必须综合考虑政治与外交因素。中美能源合作具有重要的政治、外交和安全因素，具有能源安全多元化、政治安全与外交友好等重要隐形价值。

中美能源合作对于应对全球能源安全、气候变化和核安全等问题也十分重要，虽然特朗普政府退出《巴黎协定》，但对华清洁能源出口客观上为气候变化做出贡献，产生重要的“转移性贡献”。美国通过对华出口清洁能源，支持中国温室气体减排与环境治理，符合两国之间“相互尊重、合作共赢”的合作理念。

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中美能源合作符合中美两国经济战略利益

中美能源合作有利于促进双方经贸发展，平衡贸易不平衡状态。2016年，中美双边贸易额超过5200亿美元，占全球贸易比重超过3%，但美国对中国存在比较大的贸易逆差，长期以来成为中美经济关系中的一个重大争议，往往成为美国部分保守势力和贸易保护主义者乃至反华势力的重要借口之一。中美能源合作的重点是能源贸易，其中一个重要部分就是中国扩大从美国进口能源，这十分有利于减少美国对中国贸易逆差，进而稳定双边贸易关系。

页岩革命促使美国实现的油气生产能力快速上涨，拥有油气出口的足够底气，使得自身由世界上最大的油气进口国变成出口国，世界能源格局发生了历史性巨变。特朗普政府一改以往能源政策，退出《巴黎协定》，重振煤炭行业，强调“能源优势”，鼓励和加大油气出口，进而振兴本国经济发展，因此开拓包括中国在内的亚太能源市场，便成为特朗普政府如今的重要经济战略。

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成品油完全市场化时机已成熟 进一步改革将至

早在2015年10月份，中共中央、国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》明确了六个重点领域的价格改革方向，其中在加快推进能源价格市场化方面，有一项是“择机放开成品油价格”。因为该《意见》确定的改革目标是“到2017年，竞争性领域和环节价格基本放开”，近两年来，市场各方普遍预计成品油定价完全市场化的时间窗口应该是在2017年。今年5月份，中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》再次强调，要“完善成品油价格形成机制，发挥市场决定价格的作用”，更加坚定了这一预期。

目前，2017年已经过去四分之三，成品油定价市场化改革是否已经完全准备好？价格放开之后，成品油产业链需要进行哪些方面的同步调整？

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完全市场化时机已经成熟

我国成品油定价机制改革始于1998年，这一年，国家对成品油价格形成机制进行了破冰式改革，改变了以往政府制定固定价格的模式，规定成品油零售实行政府指导价，每月调整一次，当时参考的是新加坡成品油市场格价，以进口到岸完税成本为基础，加国内合理流通费用计算出各地零售中准价，石油企业在上下5%的幅度内确定最终零售价格。2000年6月，政府对这一价格形成机制实施进一步改革，成品油价格进入与国际成品油市场“挂钩联动”的阶段，参考的依然是新加坡成品油市场价格。后来发现新加坡市场价格并不能代表世界各地的价格走势，于是在2001年11月将“挂钩联动”机制的参照油价扩充为新加坡、鹿特丹、纽约三地市场价格的加权平均值。石油企业的自主调整幅度由5%扩大到了8%。运行了几年之后，又发现这套定价机制没有办法保证炼油产业的利润，比如说国际原油价格上涨了，成品油价格可能不涨或者涨幅有限，炼厂经营便出现了困境，为了保证炼油产业的合理利润空间，2008年11月，国家发展改革委对成品油定价机制进行了一次颠覆性的改革，即成品油价格不在与国际成品油价格挂钩，而是与国际原油价格挂钩，汽、柴油最高零售价格以国际市场原油价格为基础，考虑国内平均加工成本、税金、合理流通环节费用和适当利润确定，企业自主调整幅度由8%缩小至4%。当时确定的挂靠油种为布伦特、迪拜和米纳斯三地原油价格，调价周期为22个工作日，实际加上非工作日还是一个月的时间。成品油价格形成机制的最后一次大幅度调整发生在2013年3月，国家发展改革委发布《关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》，一是缩短了调价周期，将22个工作日缩减至10个工作日，二是取消了4%的限制，三是根据进口原油结构及国际市场原油贸易变化调整了挂靠油种，基本上是参考迪拜、布伦特、WTI三地原油价格，这样就包含中东、欧洲、美洲的市场油价变动信息。

近年来的改革历程表明，我国的成品油定价是逐渐趋向于市场化的，其一，调价周期逐渐缩短；其二，挂靠油种的代表性进一步增强；其三，还有一个非常重要的特征，就是国家发展改革委不再利用行政手段干预根据国际原油价格测算出来的成品油价格，完全以测算值为准，不进行公布前的人为调整，这是一个巨大的进步。

当前，从国际环境看，石油供需持续宽松，之前过分强调石油的战略属性而忽视其商品属性的论调逐渐销声匿迹，为成品油定价市场化提供了良好的外部条件。

从国内环境看，成品油市场具备了“三化”特征。一是价格调整常态化，成品油价格调整已经不是一个社会敏感问题，2016年1月，国家发展改革委进一步简化了成品油调价操作，不再印发调价 件，而是以信息稿形式对外发布调价信息，这个信号说明，无论是政府、媒体，还是居民，都已经逐步将成品油价格变动当作了一种正常的市场行为。二是市场主体多元化，炼油产业除了原来的中国石油、中国石化，还增加了中国海油、中国中化、中国化工等央企，以及一大批独立炼厂，而且很多独立炼厂已经获得了原油进口和使用权。主体多元化带来了成品油的油源多元化，为市场竞争打下了良好基础。三是竞争常态化，当前炼油行业产能过剩已成不争的事实，导致成品油市场竞争加剧，比如从今年5月份开始，中国石油和中国石化率先打起了价格战，压低汽、柴油零售价格，甚至远低于国家发展改革委的指导价，让指导价部分地失去了存在的意义。

因此，改革推进至当前，成品油定价市场化已经具备了充分条件，进一步改革即将到来。

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产业政策不能丢

成品油定价市场化之后，现行的价格指导机制作废，但并不是说政府可以放任汽、柴油价格随意波动。理论上讲，价格放开模式有两种。其一，政府出台相关规定，在极端情况下，比如出现重大自然灾害导致市场供应紧张的时候，会实施油价干预政策；正常情况下，则不再对价格实施管制或指导。其二，政府事先设置一个合理的价格区间，只要成品油价格没有超出这个区间，便不进行干预，超出区间则要实施必要的干预。从改革的角度看，第一种模式更好一些。因为如果选择设置价格区间，这个区间如何确定，又该如何进行调整，都需要设计复杂的运作机制。

还有一个与成品油定价市场化息息相关的改革，便是成品油进出口贸易放开。目前，我国对成品油实行进出口配额管理。下一步，成品油进口可能会逐步放开，以拉平国内价格与国际价格。在出口方面，放开的可能性不大。一旦进出口全部开放，就意味着国内炼油能力的扩张趋势会进一步加剧，尤其本轮油气体制改革的重点之一是将炼厂项目的审批权限下放到省，在那之后盲目投资的冲动性会更强。这会带来两方面的严重后果，一是严重的产能过剩，二是形成“两头在外、大进大出”的炼油产业格局，这样就走上了前几年我国光伏电池板产业的发展道路，把高污染、高排放的炼化环节留在国内，跟国家经济转型以及应对气候变化战略都是不相符的。所以，基于产业政策的考量，原油的进口配额和成品油的出口配额短时期内不可能完全放开。

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改革动了谁的奶酪？

虽然说改革的条件已经完全具备，但若真正实现了成品油定价市场化，很多企业可能会出现短暂的不适应性。

首当其冲的，是以中国石油和中国石化为代表的大型石油国企。当前，这些企业仍旧按照比较传统的计划模式来组织生产，每年年初制定生产计划，原油从哪个油田运到哪座炼厂，成品油从哪座炼厂进入哪个地区的销售公司，以及每个环节的数量，都有明确的规定。虽然国家发展改革委早在2008年的改革中便取消了对成品油批发价的限制，但是在计算零售价的过程中会形成一个“原油价格+加工成本+税金”的“准批发价”，石油企业目前仍然以此价格为准，将内部炼厂的成品油卖给内部的销售公司。一旦成品油定价市场化，价格波动有可能导致销售公司售油量减少，向上游传导，便会导致炼厂成品油“憋罐儿”，进而影响到油田出油。因此，成品油定价市场化之后，这些石油巨头的整个营销模式都需要进行调整，寻找一种更具灵活性的市场运行模式。

一些民营油企也会受到影响，尤其是主营成品油批发仓储业务的企业。原因在于这些企业善于投机，按照现行的政府指导定价机制，从国际油价变化到国内成品油价格调整存在一个时间差，而且企业比较容易判断这个时间差内油价的涨跌，预判每一个调价节点的政府决策，进而决定是囤积还是抛售，进行套利。2013年国家发展改革委将成品油价格调整周期从22个工作日缩减到10个工作日，已经对这种经营模式形成了一定的冲击，未来价格完全开放之后，价格预测难度必然大幅度增加，这种经营模式也注定会消亡。

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国家应建立职能集中统一的能源管理部门

自上世纪90年代以来，每逢机构改革，有关国家能源部的问题往往成为焦点。关于组建正部级能源管理机构的争论从未停止过。1988年，经第七届全国人民代表大会一次会议通过，决定撤销煤炭部、石油部、核工业部和水利电力部，成立能源部。1993年，国家能源部在新一轮机构改革中被取消。与过去成立国家能源委员会的尝试不同的是国家能源部的组建被赋予了诸多向市场化转型的任务。其核心是实现政企分开，使企业成为能源行业的主角。这种行业主管部门变化，是整个八九十年代市场经济改革的攻坚难点之一。

当前，中国政府管理部门维护和保障能源安全的任务相当繁重，涉及全面加强能源管理、合理控制能源消费总量的增长、扩大国际能源合作、深化能源领域体制改革等方面，必须建立一个强有力的政府专业管理部门把能源作为一个整体来统筹考虑。中国能源的发展不仅是石油、煤炭、电力自身的问题，更多的是能源之间发展的协调问题，是整体战略、规划和政策，以及技术进步和对外合作的相互协调的问题，需要一个对整个能源行业进行宏观、全面管理的高级别政府部门。今后20年是中国能源发展的关键时期，需要解决的矛盾和政策问题十分突出，迫切需要尽快建立一个政府能源主管部门，统筹中国能源发展。

借鉴美国等发达国家的能源管理机构设置的经验，中国未来的能源部纵向上可以按照产品设置煤炭、电力、石油天然气、核能、可再生能源局，各局分别负责所属行业内的职能；横向上可以按照职能设置战略决策、市场规制、信息管理、科技开发、能源战略储备和国际合作等部门。这样既能够很好地适应中国未来能源发展的环境要求，也便于做好科研研发、节约资源以及国际能源合作等方面的工作。

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未来我国油气矿权管理体制改革重点

国家《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》））在近期终于出台，果然如期所料，在油气矿权管理体制改革方面有重大突破，在肯定了新疆油气矿权体制改革试点的基础上，提出了“完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力”的改革要求，并且在油气勘查开采体制、油气勘查区块出让制度、油气区块退出机制、矿权投资管理体制、矿业权流转和地质资料公开和共享机制等当面都提出了明确的改革思路和方向。

在本人看来，油气矿权体制改革是这一轮油气体制改革的重点领域，也是改革的主要亮点之一，从《意见》自身阐述的内容看，改革确实向市场化方向迈出了重大一步，势必对未来国内油气产业发展产生重大而深远的影响。

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我国油气矿权管理体制存在的主要问题

我国颁布了一系列与油气资源矿权管理相关的法律法规，主要包括《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘探区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等。通过这些法律法规，确定了油气资源的一级所有一级管理制度，统一的区块登记管理制度，油气资源的有偿使用制度以及油气资源矿权收益分配制度。尽管建立了基本的油气矿权管理制度，但存在的问题仍比较突出。

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油气资源法律体系有待完善

与美国、加拿大等发达国家相比，我国油气资源管理体制与法律法规尚不完善，尤其是根据现行的法律法规，只有获得国务院批准的石油企业才能取得石油天然气勘查许可证或采矿许可证，从事石油天然气的勘查开发。目前，只有中石油、中石化、中海油等少数国有公司才有这种勘查开发权利。同时，《矿产资源法》及配套法规不完善，现有法律法规体系中许多过时的条款制约了油气资源管效率的提高。具体体现在以下方面：

一是油气矿业权审批登记制度不符合油气生产规律。随着油气勘探开发对象从整装的构造油藏向复杂的“低、深、难、杂”小油田转移，“勘探开发一体化”的运行方式在我国油气生产中得到广泛应用。“勘探开发一体化”即以提高探明储量质量和勘探开发综合效益为目的，勘探、开发两大专业相互交叉、有机结合，在同时做好不同勘探开发阶段一体化方案编制的基础上，整体勘探、整体评价、整体开发、分步实施，使勘探开发的技术研究流、业务和作业管理流、经济评价流，相互渗透、协调、配合，形成有机整体，实现储量、产量和最终经济目标的统一。根据油气勘探开发的不同作业阶段，我国现行矿产资源法律法规将油气矿业权申请登记分为勘查许可证登记、采矿许可证登记、滚动勘探开发的采矿许可证登记、油气试采许可证登记及探矿权保留登记等5种方式。这不仅增加了油气生产建设的审批环节、审批时间和企业成本，而且人为地分割了“勘探开发一体化”的工作流程，违背了油气生产运行基本规律。

二是未能实现区块的依法退出。按照我国相关法律法规，获得勘探、开发区块是有条件的，要求在规定年限内完成相应工作量，未能完成规定工作量者必须逐步缩小直至完全退出已占有的区块。换言之，区块不能“终生”占有，不能占有大面积区块而不去充分地勘探、开发。但是这些规定并没有落实，占有区块者没有按时 告工作，区块管理部门也没有按期检查区块投入的工作量，没能使过期和/或投入工作量不足的区块及时退出。退一步说，即使主管部门想管此事，也缺乏相应规章具体赋权，更没有相应的监管机构和专业人员，致使我国油气勘探开发区块长期不变地被“三桶半油”全覆盖式的占有，固化了上游的垄断。这也就导致上面提到的大量已探明储量长期被空置而不能投入开发、贡献产量。

三是未能上交资料形成公益性信息。全球主要国家对资源勘探开发区块持有者，都有要其在保护商业秘密和权益年限后按工作阶段上交地质资料的规定。这些资料成为属于国家的基础性、公益性的宝贵信息资源，从事涉及该地该项资源勘探开发和相关研究者，都可按规定向国家的资料管理部门申请获得这些资料信息。这对节约勘探开发和相应研究经费、避免重复性工作提供了保障，对全社会有益，也是对所有公司公平的。我国的类似规定在其他资源上执行得较好，而在由国家“一级管理”的油气上反而做得最差。国家石油公司长期未履行有关规定上交资料，致使各公司都被迫做了许多重复工作，更使新获得区块者（如页岩气区块二轮招标中标者）无法在迅速掌握前人成果和认识的基础上开展新的工作，增加了工作难度，浪费了资金。出现这种局面是令人痛心的。当然，也必须承认，目前我国对地质资料上交、保管、获得的有关规章也还不够完善，缺乏可操作性。

四是对侵犯矿产权益的民事法律责任规定不完善。《矿产资源法》第32条规定：“开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”但该法在法律责任条款的规定中，没有明确此种行为应承担的具体民事责任。第39条规定的“责令停止开采、赔偿损失”和第40条规定的“责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失”，均提出了“责令赔偿损失”的要求。根据民法学基本原理，“赔偿损失”是平等主体之间的一种经济补偿方式，被侵权方有权选择是否追偿，不存在强制赔偿问题。但《矿产资源法》在关于“赔偿损失”的前面加上“责令”二字，就使这两条貌似民事法律责任的规定，实则变成了行政法律责任。除此之外，《矿产资源法》中并没有关于民事法律责任的任何其他规定。这种情况不利于矿业权益在被侵害时民事法律救济的实施。

五是矿权管理不同法律规范存在冲突。例如，我国探矿权转让法律规制存在着冲突，部门规章对探矿权转让的规定超出了法律。《矿产资源法》第四十二条规定：“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，予以罚款。违反本法第六条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得，处以罚款。”但是，国土资源部制定的《转让管理办法》规定探矿权转让方式有出售、作价出资、合作、出租、抵押、赠予、继承、交换等。这些规定与《矿产资源法》存在冲突，而这些探矿权转让方式又基本上满足我国当前探矿权流转市场的需要，符合矿产资源市场的经济规律，能够促进探矿权转让市场走向成熟，是建立探矿权流转市场化的重要因素。笔者建议，应该废除《矿产资源法》中对禁止将探矿权倒卖牟利这一条具有强烈计划经济色彩的法律规定。这样既解决了不同法律部门之间的冲突，也能够凸显《矿产资源法》是一部适应市场经济的法律。

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市场化机制发挥不够

一是矿权申请和流转机制有待完善。目前我国油气矿业权授予缺乏市场机制，市场主体竞争不足，未建立高效、有序竞争的油气勘查开发市场。我国油气资源矿业权的出让形成了我国油气资源矿业权的一级市场，但这种市场具有太强的限制性，不是真正意义上的市场。我国的《探矿权采矿权转让管理办法》对两种矿业权的转让（二级市场）做出了具体规定：“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。”已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。”这种规定使矿业权流转的方向和使用受到了区域行政和部门行政等多种元素的制约，不能够到达出价最高者和经营最好者手里，影响了油气资源矿权的优化配置。

二是过分强调采矿权的公权性质，忽视探矿权人的投资收益。矿产资源公权管理的滞后对私权的影响。主要体现在探矿权价款的确认与征收和采矿权价款的混淆。我国《矿产资源法》规定，勘查或开采国家出资形成的矿产地，应当向国家缴纳探矿权、采矿权价款。在目前探矿权管理中，出现了两个极端。一是无论申请勘查的区域地质工作程度高低，一律采用招、拍、挂的方式，对于地质工作程度很低的区域增大了申请人的投资；二是无论申请勘查的区域地质工作程度高低一律采用审批制，在赋予申请人探矿权时不评估，对该探矿权是否应该缴纳探矿权价款不予界定，申请人在得到该探矿权后经过勘查投入取得开发机遇时，要缴纳采矿权价款，在采矿权价款中扣除探矿权人的勘查投入。事实上，一个不具备开采条件的矿产地，经探矿权人的投资获取资源信息后才使得矿产资源被开发利用，该矿产资源才有了采矿权价款，因此，采矿权价款中的大部分应该是探矿权人的投资收益。前述做法忽视或侵吞了探矿权人的投资收益。这两种情况，均是在法律之外过分强调了矿产资源法的公权属性，是与矿产资源法的立法目的相悖的。

三是矿业权监管与服务系统有待建设。我国油气资源管理支撑和服务比较薄弱，缺乏有效的油气资源信息交流、沟通、收集和发布及管理体制。目前，油气资源管理支撑力量少，没有全效发挥管理支撑能力；缺少政府与石油企业之间的信息交流及相关制度，尚未建立不同层次的油气资源综合信息服务系统。信息服务不到位，造成投资人盲目投资。矿产勘查投资风险高、投资额大、投资周期长，在缺乏充足的信息资源的情况下，对于投资者来说，风险将非常大。目前我国矿业权管理和服务还不够完善，未能及时更新矿业信息，创造更有效率的矿业投资环境；未能信息透明公开与共享。关于各地出（转）让的矿业权信息以及相关的基础资料，社会投资者无法通过 站了解相关信息；探矿权、采矿权登记信息应及时准确地向公众披露，投资人有权知道准备投资的区域是否已设置了矿权。由于矿权登记信息披露不及时，造成投资人对准备投资区域的详细信息不了解或了解得不详细，形成了盲目投资。例如，虽然采取招、拍、挂方式出让矿业权是我国实行矿业权市场化配置的有效尝试，有些省份在矿业权出让方面采取了一律招、拍、挂的做法，显然缺少对矿产资源自然属性、地质规律、环境保护等方面的全面考量，结果常常是价高者竞得，造成矿业权价格虚高，无益于科学合理地勘查开发和利用资源。

四是垄断制约油气行业发展。油气产业链的正常运行和持续发展更大程度上取决于上游不断发现、探明新油气田，并向市场提供稳定且不断增长的供应，因而掌握上游企业也往往意味着拥有更大的发展主动权和更高的利润。显然，油气经营管理体制的改革也必须顺应油气产业发展的这一客观情况，由局部的“点式改革”向全产业的“链式改革”发展，不但不能回避，而且必须特别重视上游存在的问题，以其破解来带动整个油气领域的改革。我国相应主管部门出台了改革管线经营管理的《油气管 设施公平开放监督办法》。但其对产业发展的促进作用却不够明显。新条例要求管线对所有用户“公平准入”，但由于上游垄断局面未打破，没有几个新用户要求这个“准入”，几个老用户仍将油气在由自己管理的管道上运输，该条例至少到目前还难以发挥预期的推动产业发展和改革的作用。我国在原油成品油进口上的开放程度很有限，即使允许少量非油国企按配额进口原油（包括用于深加工的燃料油），也必须交国营企业来安排炼油。这种下游的有限开放难以改变整个石油工业处于垄断、低效和发展速度相对缓慢的状态。

五是油气行业准入制度不够完善。《矿产资源法》及相关条例规定，只有国务院授予油气勘探开发资质的企业，才能从事石油天然气勘探开发业务，目前国内仅有中石油、中石化、中海油等少数国有石油公司具有该资质，其他资本进入油气领域存在法律障碍。虽然国家出台了鼓励和引导民间资本进入能源领域的相关意见，但目前放宽油气勘探开发准入的法律法规尚不健全，缺少对准入企业在资本额度、装备力量、技术实力、业绩经验等方面的标准要求，准入条件不明确。缺少国内企业开展油气勘探开发合作的管理条例，缺少有关合作模式、风险承担、准入要求等方面的法规条例。缺少关于储量资产使用和评估的相关规定、标准、规范，也缺乏权威的储量评估机构，不利于落实储量有偿使用要求，存在国有资产流失风险。

六是油气矿权市场化配置程度较低。在常规油气领域，尚未建立比较规范的矿权一级市场和二级市场，三大石油公司和延长石油集团通过申请登记、国家行政授予的方式取得油气探矿权和采矿权，其他资本难以直接进入，影响了油气矿权的优化配置。2010年以来，国家陆续出台了《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》、《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，各类资本可通过“招、拍、挂”进入煤层气、页岩气等非常规油气勘探开发领域，民间资本可通过合作方式进入常规油气勘探开发领域，但占采矿权比例较小。

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今后我国油气矿权管理体制改革重点内容

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完善和加强油气资源法律法规体系建设

未来我国油气法律法规应以油气资源的国家所有权为基石，以维护国家能源安全为核心，以国家科学监管下的市场机制主导为原则，同时须注重兼顾环境保护、资源节约和人民生命安全及财产的保护。应健全法律法规体系，为深化油气矿权管理体制和市场机制改革提供法律依据。应加紧修改和完善《矿产资源法》及配套的法规政策，建立健全统一的关于油气资源勘查开采的法律法规体系，为油气矿业权市场发展、勘探开发主体多元化、地质资料汇交等油气矿权管理改革提供依据。现行的矿产资源法及相关法规已经不能适应目前探矿权、釆矿权流转市场的建设，某些规定已经严重滞后于市场的发展，不利于采矿权的市场化配置。而位于下位法的部门规章与位于上位法的矿产资源法及相关法规中关于探矿权、采矿权流转方式的规定存在很多不一致的地方，甚至有些是冲突的。因此，有必要加快修订《矿产资源法》及相关法规，删除有关“除了因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形需要转让探矿权、釆矿权之外，不得以抵押、租赁等其他方式流转探矿权、釆矿权”等规定，并专设章节规定采矿权流转制度，明确规定探矿权、釆矿权可以通过抵押、租赁、作价出资的方式进行流转等。此外，调整现在不合理的资源产权结构，减少现行体制中产生的外部影响。通过立法的形式，让资源所有权主体向损坏资源的人（或目前免费受到油气资源增值好处的人）征税去补贴给那些由于资源贬值无故受损的人（或使油气资源增值而不能独享其收益的人）。

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合理划分中央与地方的油气矿权管理事权及职责

能源管理是能源管理组织体系不可分割的一部分，也是能源综合管理的重要组成部分。现代能源管理是我国现代能源产业发展的需要，也是实现能源管理方式转变的重要途径。理顺中央和地方政府关系，科学合理划分中央与地方的油气矿权管理事权及职责。目前油气作为特殊矿种为国家“一级管理”，在实践中已暴露出许多问题。在政府机关编制已严格限定的情况下，要求中央部门（如国土资源部）管理监督大量的区块准入和退出转让，甚至数十上百家公司的运作是不现实的。可以借鉴美国的经验，试行中央和地方的多级管理，这样既能统一管理又能调动各方面的积极因素，既能实事求是照顾到各地的差别又防止地方分割和排他性的地区保护。

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推进市场准入制度改革

加快发展石油天然气，推进油气勘探开发主体多元化，不断推进市场准入制度改革，进一步实现上游市场主体多元化。要积极推进准入制度改革，在国家总体控制的基础上设置适当的准入门槛，让真正有实力、有勘探开发资质的企业进入油气上游勘探开发领域，建立科学、合理和严格的市场准入原则，对市场竞争主体实行国民待遇化管理，充分利用外国资本、技术和专门技能，制定勘探开发区块准入门槛，完善资金标准、产能标准、环保标准、技术标准、设备能力标准等行业规则，规范招投标管理过程，允许有实力的民营企业通过竞标方式从事油气勘探开发。适度鼓励各种有条件的社会资本有序进入油气上游领域，吸引国内外多种技术和资金，做到优势互补，实现油气勘探开发的多元化。制定科学合理的市场准入标准，加强监管和审查，同时也可以防止不符合条件的公司从事油气上游业务，避免造成勘探开发秩序混乱、破坏环境、浪费资源的情况。

4

将矿权登记制变为招标制度

将矿权登记制变为招标制度。建立公开透明的探矿权和采矿权招标投标制度体系，允许具有合法资质的油气勘探、生产企业通过竞争获得该区域的油气勘探权和优先开发权。当上述油气资源勘探、开发企业通过勘探或委托勘探而获取了可采油气资源并决定投入开发时，可获取合法的独家开发权并获取征地权，但在征地时可考虑给予相应地权所有人一定的高于一般地价的合理补偿。当上述油气资源勘探、开发企业通过勘探或委托勘探而获取了可采油气资源并决定转让其油气资源优先开发权时，可通过油气资源价值评估并组织该区块开发权的竞拍，所获收益按一定比例在勘探权企业和初始矿权所有者之间分配。这样，既明晰了矿权收益的内容和各类矿权人的所得，也规范了政府和企业的关系和行为，使油气资源的开发真正纳入市场经济的轨道。完善并严格执行探矿权延期制度，加强对全国已登记油气区块投入情况的检查，矿权主管部门对超过规定时限不做实质性勘探的区块应予以及时回收，并通过重新公开招标方式授权给其他油气企业，逐步建立有效的退还机制。首先，应改革行政审批的矿业权制度，不断引入市场机制，采用竞争性矿业权出让方式，通过竞争优选最优矿权人，促进油气资源勘探开发。在条件成熟时，采用国际上通行的区块招投标方式，实现油气矿业权的招投标，建立油气区块招投标制度，逐步建立统一、有序、公平、透明的矿业权一级市场。其次，借鉴国际模式，逐步建立油气风险勘探开发国内外合作机制，探索高风险、高成本新区、新领域的油气勘探合作模式，促进低品位、难动用油气储量的开发。

5

完善地质资料汇交使用机制

完善地质资料汇交使用机制，加强对地质资料汇交工作的监督管理，依法查处不履行地质资料汇交义务的行为。加强地质资料馆藏机构 络建设，组织专业人员对油气地质资料进行二次及多次开发，提高地质资料馆藏机构管理服务水平。建设油气地质资料信息共享和社会化服务体系，提高油气地质资料社会化利用效益，为政府、社会及企业提供服务。同时要加强石油公司之间的勘探信息交流和共享，组织开展油气勘探开发重大发现和创新成果交流。

加强公益性地质资料汇交、利用和管理。完善公益性地质资料库，促进基础资料的开放，提高资料信息服务质量和水平，真正实现基础地质资料的公益化，推动油气勘探理论和技术方法研究，促进油气商业勘探。可以以公开地质资料目录和提供公益性地质资料服务为突破口，建立地质资料目录库，依法供全社会查询和利用。国务院已经颁布了新的地质资料披露条例。实际过程中涉及有关大比例地形图保密制度问题。现阶段，不同矿区可独立建立坐标系统。政府的出资勘查工作尽可能跟随矿业界需求在有利的地区进行。凡不属于国家保密范围内的公益性地质资料，将一律向全社会公开并提供使用。对部分涉密但可以提供利用的地质资料，也将明确要办理的手续和具体的程序。国土资源部目前已将馆藏地质资料目录在互联 上进行发布，并正在逐步完善和增加发布的内容，建立全国地质资料目录 络中心，提供社会查询。地质资料服务今后将会出现新的明显变化。加强油气矿业权成果资料汇交。完善油气矿业权勘探开发成果资料汇交管理，加强对外合作项目的勘探开发资料的汇交管理。逐步培育和规范商业性资料以及信息服务市场。可以借鉴国外的经验，在我国逐步建立有效的油气勘探开发资料、信息服务市场，以促进油气资源的勘探开发。

6

建立公开透明的油气矿权交易市场

我国应建立公开透明的油气矿权交易市场。严格规范矿权转让和流转程序，制定公开透明的矿权转让市场标准和交易规则，明确投资额度、交易期限和交易流程，并加强市场监管，规范交易秩序，确保矿业权交易公正、公开、透明。增加采矿权转让的方式，简化采矿权取得手续，提高地质矿产行政主管机关的办事效率，从多方面促进采矿权流转市场的高效运转，使其更好地发挥资源配置功能。建立油气区块矿业权退还制度。按照最低勘查投入标准，加强对全国已登记油气区块投入情况的检查，对于未达到投入要求的区块，如实按比例退还相应区块面积，逐步建立有效的退还机制。

7

完善矿业权市场信息系统

完善矿业权市场信息系统。当前，无论是油气矿业权投资主体，还是矿业权供给主体，都很难全面了解油气矿业权市场的情况，使得供求双方的信息不对称。因此，政府管理部门应当尽早建立油气矿业权市场信息系统，使矿业权交易更加合理，市场信息趋于对称；同时也有利于政府对于矿业权市场的监管，使矿业权有序流转，准确获得油气矿业权市场信息，制定及时准确的矿业产业政策。加强油气资源的信息服务。建立国家油气资源基础地质调查、勘探开发、重大发现和重大事故等数据、信息的收集、整理、分析与更新机制，为经济社会发展提供有效的油气资源信息服务。同时要加强石油公司之间的勘探信息交流和共享，组织开展油气勘探开发重大发现和创新成果交流。加强基础性、公益性油气资源地质调查评价工作。一方面要总结全国油气资源战略选区工作的成功经验，扩大选区范围，继续优选有利地区，开展更大规模的油气资源战略调查评价工作；另一方面要积极开展全球重点国家和地区油气资源战略调查评价工作，促进国际油气合作，增强国家能源安全。

8

开辟油气矿业融资更多方式

开辟油气矿业融资更多方式。我国经济需要矿业的发展来提供支持，而矿业因其高风险、投资数额大、投资回收期长等特点，需要资本市场的支持。与发达的矿业资本市场比，我国的矿业资本市场的发育程度与其相差甚远。在 2000 年，由国土资源部颁发的《矿业权出让转让管理暂行规定》中指出矿业权可以出售、作价出资、合作、出租、抵押，但是对于具体的操作和执行办法仍然缺乏详细的指导和规范。在实际中，某些矿业融资的方式仍得不到认可，比如，多数金融机构对矿业权特别是探矿权的抵押仍然不能够接受，这种状况并非是单纯由金融机构所造成的，主要是在实际中缺乏可操作性的规范和指导。因此，结合我国的矿业发展现状，开辟更多的油气矿业融资方式将能够为我国矿业的发展提供有力的支持。政府应该鼓励和支持银行等金融机构对矿产资源勘查和开采的融资服务、扩大勘查公司、资源公司、矿业公司贷款利率的浮动幅度、鼓励社会和民间投资，探索建立风险勘查投资公司，以及风险勘查投资基、不断健全矿产勘查风险资本市场，建立风险基金、积极开展项目融资、开展矿业合作经营融资方式降低风险。

5

能源地缘政治与中国能源战略

国家能源安全是国家安全体系的重要课题，是地缘政治研究的重点。随着世界能源地缘政治博弈的加剧以及中国能源需求的快速增长，我国能源安全形势日趋严峻。因此，研究世界主要地区能源地缘政治博弈以及中国能源战略与政策非常必要。

01

能源地缘政治理论概述

地缘政治学是一种政治地理学的理论。它根据各种地理要素和政治格局的地域形式，分析和预测世界或地区范围战略形势和有关国家的政治行为。[1]地缘政治学自20世纪初提出以来，受到学术界的广泛关注，形成了多种具有较大影响力的理论，主要包括“海权论”、“陆权论”、“边缘地带论”和“空权论”等。[2]

现代能源地缘政治将能源与地缘政治争夺紧密联系在一起进行研究，被称为能源地缘政治学。[3]在能源地缘政治学中，“世界能源心脏地带”是一个非常重要的概念，包括世界能源供应心脏地带和世界能源消费心脏地带。其中，在世界能源地缘政治版图上，形成一个从北非马格里布到波斯湾、里海、俄罗斯西伯利亚和远东地区的大型区域，这个区域油气资源极其丰富，被称之为世界能源供应心脏地带。[4]世界能源需求主要来自“能源供应心脏地带”的外围区域，分为两个地带：其一为“内需求月型地带”，包括东亚、东南亚、南亚和欧洲大陆；其二为“外需求地带”，主要包括北美、撒哈拉以南非洲和南太平洋等地区。[5]

02

世界主要国际政治矛盾演变及现状

主要国际政治矛盾，是指在一个既定的时期内，世界上主要国家之间的战略利益冲突，这种利益冲突对世界上多数国家的对外政策选择具有重要影响。[6]20世纪初以来，世界主要国际政治矛盾经历了如下演变过程：第一次世界大战爆发前，帝国主义国家争夺殖民地是国际主要政治矛盾；第二次世界大战前，法西斯扩张与反法西斯扩张是主要国际政治矛盾；冷战前期，意识形态对立成为主要国际政治矛盾；在冷战后期，苏联军事扩张手段异化为战略目标，美国遏制苏联策略也异化为战略目标，于是美苏争霸世界成为主要国际政治矛盾。

冷战结束后，美国成为世界上唯一的超级大国，在武力、财富和知识三个权力要素方面占据着绝对的优势。美国称霸与大国反霸成为了当今世界主要的国际政治矛盾，这对各国的外交政策以及世界主要地区能源地缘政治博弈产生了深远影响。

01

世界主要地区能源地缘政治博弈

本部分将从中东、中亚-俄罗斯、亚太、非洲以及拉美等五个地区分别阐述世界主要地区能源地缘政治博弈。

1

中东地区能源地缘政治博弈

中东地区地理位置十分优越，石油资源极为丰富且油层埋藏深度适中，生产成本低。该地区内部地缘政治因素复杂，存在着潜在的地缘危机：一是美国因核问题对伊朗的经济制裁或军事打击以及伊朗对美国的间接 复；二是由来已久的宗教、种族冲突引发的大规模武装冲突乃至战争。世界上主要大国都高度重视中东地区，加强了在这一地区的能源地缘政治博弈。其中，美国推进大中东颜色革命，试图推翻反美政权；保持适当军事存在，威慑伊朗等国，确保油气供应和通道安全；谨慎推进阿以和解，确保以色列利益。俄罗斯加强了与伊朗等国合作；巩固与土耳其能源合作关系；与美国在战略上进行博弈。欧盟强化了与中东地区油气合作，确保安全稳定供应；军事上加强部署，确保通道安全。日本以援助换石油供应，瞅准美沙分歧，获得能源利益；顶住美国压力，继续与伊朗合作。印度不顾美国压力，与伊朗全面合作；加大能源贸易，建设能源输送 和能源港。

2

中亚-俄罗斯地区能源地缘政治博弈

3

亚太地区能源地缘政治博弈

4

非洲地区能源地缘政治博弈

非洲地区探明石油储量主要集中在几内亚湾深水油区和北非国家。这一地区部族、种族、宗教及地区矛盾严重，国家内部冲突、军队政治干预、政府严重腐败现象丛生，存在的潜在地缘危机主要有苏丹达尔富尔战乱以及索马里地区战争等。西欧是非洲地区传统地缘优势国家，同非洲关系较为密切。美国石油公司大力开展与西非石油国的合作，还通过强大的外交优势排挤西欧各国。日本加紧争夺欧美竞争空间，积极与中国竞争，鼓励本国公司以合资和参股等方式进入非洲市场。

5

拉美地区能源地缘政治博弈

拉美地区油气资源主要集中在委内瑞拉、墨西哥、厄瓜多尔、秘鲁、特立尼达和多巴哥等国；巴西、哥伦比亚、阿根廷等国油气资源未来潜力也比较大。美国是拉美地区最主要外来政治势力；由于历史长期殖民统治，英国、法国、西班牙等欧洲国家在拉美地区的影响势力也很大；中国石油公司开始局部进入拉美能源市场。拉美资源国的政府与外国石油公司权益之争成为了主要的矛盾。

03

中国能源战略与政策建议

1

外交突围，合作互利

首先，要适当调整外交政策，既要坚持“韬光养晦”，更应注意“有所作为”：与美国继续建立新型大国关系，继续强调“不对抗、不冲突、互相尊重、合作共赢”理念，但以不牺牲国家核心利益为底线；巩固与俄罗斯“准同盟”关系，深化上海合作组织功能，积极发展与俄罗斯和中亚全方位能源合作，参与乌克兰和平进程；积极促进朝核问题六方会谈继续，积极促进美朝和解，同时斡旋俄、韩、日三国为和平解决朝核问题而共同努力；解决东海、南海问题，要以符合国家根本利益为前提，坚持“刚性主权，柔性开发”方针，坚持“主权在我、搁置争议、共同开发”原则，充分利用周边国家之间的矛盾，加快油气资源开发，同时尽最大努力避免发生大规模武力冲突。其次，要适当调整军事政策：必要时调整核武政策，放弃不首先使用核武器和不对无核国家使用核武器政策，进而提高军事威慑力；不断强化军事实力，提高海军和空军作战实力，随时应对东海和南海重大突发事件，必须做到“战则必胜”。最后，要加强与世界主要能源机构、国家的能源合作：以成员身份继续参与亚太经济合作组织能源工作组、东盟与中日韩能源合作、国际能源论坛、世界能源大会、亚太清洁发展与气候新伙伴等机制；以能源宪章观察员身份，继续与欧盟加强能源合作，尤其加强新能源和节能合作；与国际能源机构和石油输出国组织建立密切关系，积极参与东亚中日韩能源合作机制建设，重点在于亚洲油气价格机制合作；完善与美国能源对话与合作机制，尤其加强在能源通道安全方面合作，并强化在非常规油气资源领域开展全面合作。

2

节约优先，提高效率

要推进能源生产和消费革命，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系；全面推进工业、建筑、交通等重点领域节能工作，推动燃煤工业锅炉（窑炉）改造、余热余压利用、电机系统节能、建筑节能、绿色照明、政府机构节能；强化能源管理，降低能源强度、减少污染物排放总量、坚决控制能源消费总量；推动经济结构调整，优化产业结构和产业布局，大力发展新兴产业。

3

煤为基础，立足国内

能源结构以煤炭为主，科学有序地发展煤炭工业，高效、清洁、可持续地开发煤炭资源；通过重组、兼并方式，整合现有煤炭资源，改变长期存在的乱开乱采局面，优化产业结构；建立大型现代化的煤炭生产基地，加快高产、高效矿井建设，有序发展煤炭液化和气化产业，鼓励瓦斯抽采和利用；完善全国煤炭供销体系，建立煤炭市场体系，改革煤炭价格形成机制。

4

油气并举，多元发展

要坚持油气并举：东部油田挖潜稳产，西部油田加快发展，积极拓展海上油田，确保石油产量稳步增长，新增消费主要依靠进口；大力发展天然气产业，加快天然气管 建设，积极拓展和扩大天然气进口渠道，从俄罗斯和中亚进口管道天然气，沿海地区进口液化天然气。要坚持能源多元发展：以大型高效环保机组为重点优化火力发电，适度发展水电，积极发展核电；大力发展新能源和可再生能源，努力调整能源结构。

5

加大投入，技术创新

要坚持独立自主原则，集中力量推进复杂地质油气资源勘探开发技术、低品位油气资源高效开发技术、洁净煤技术、煤气化及加工转化技术、第三代大型压水堆核电技术、替代能源技术、可再生能源规模化技术、特高压输电技术、电 安全技术等关键技术的进步；要努力提升装备制造水平，包括煤炭综合采掘设备、大型煤化工成套设备、高效清洁发电装备、油气勘探开发钻采、运输设备等。

同时要积极与发达国家及国际大型能源公司进行先进技术交流合作。国内能源公司既可以通过参与海外能源市场投资，也可以与国际先进的能源公司合作开发国内资源，从而消化、吸收并创新能源科技与技术。

6

环境友好，减少排放

要大力防治生态破坏和环境污染：以发展能源清洁利用为重点，治理采煤沉陷区，煤层气开发利用；建立煤炭资源开发和生态环境恢复补偿机制。全面控制温室气体排放水平：大力发展循环经济，促进资源综合利用，提高能源和资源利用效率；向世界主动提出减排目标，切实降低温室气体排放。积极防治机动车尾气污染：提高并严格实施机动车排放标准，坚持年检制度；鼓励生产和利用清洁燃料汽车和混合动力汽车，发展轨道交通和电动公交车。

7

体制改革，完善机制

首先，建议将目前分散在多个部门的能源管理职能集中起来，探索实行职能有机统一的大部制，主要负责全国能源综合管理；进一步加强能源市场监管，建立独立的能源监管部门；加强能源立法，制定能源法、建筑节能条例，修订矿产资源法、煤炭法和电力法。

其次，完善能源应急体系：实行安全生产责任制，严格安全生产标准，严肃责任追究制度；改革电力体制，实行国家统一调度、分级管理、分区运行；建立石油和天然气储备体系，提高储备能力。